II OSK 1861/08

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Kisiel Sędziowie Sędzia NSA Bożena Walentynowicz Sędzia NSA (del.) Janusz Furmanek (spr.) Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Małopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 września 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 514/08 w sprawie ze skargi M. W. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru budowy oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 9 września 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 514/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Tatrzańskiego z dnia [...] grudnia 2007 r., znak [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru budowy przez M. W. i zasądził od organu na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania. Starosta Tatrzański po rozpatrzeniu zgłoszenia M. W. z dnia 15 listopada 2007 r. wniósł sprzeciw w sprawie zgłoszenia robót budowlanych polegających na budowie budynku gospodarczego o powierzchni 25 m2 na działce nr [...] położonej w B. D.. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wydanego w I instancji wskazał art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.). Organ l instancji wskazał, że zgodnie z powyższym przepisem ma on prawo do wniesienia sprzeciwu, w formie decyzji, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. W aktach znajduje się zarówno zgłoszenie w sprawie przedmiotowych robót, postanowienie wzywające o jego uzupełnienie, jak i uzupełnienie wniosku. Organ l instancji po zbadaniu zgromadzonych dokumentów uznał, że zgłoszone roboty nie mogą być wykonane na podstawie zgłoszenia, ale w tym celu konieczne jest uzyskanie ostatecznej decyzji pozwolenia na budowę. Organ przytoczył treść art. 29 ustawy Prawo budowlane, który zawiera taksatywne wyliczenie przypadków niewymagających uzyskania pozwolenia na budowę, stwierdzając, że przepis ten należy interpretować zawężająco. Artykuł 29 ust.1 w/w ustawy stanowi, iż pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan, a także przydomowych oranżerii o powierzchni zabudowy do 25m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500m2 powierzchni działki. Na podstawie w/w przepisu organ uznał, że aby na podstawie zgłoszenia można było wykonać budowę budynku gospodarczego niezbędne jest, aby działka miała powierzchnię co najmniej 500m2, natomiast przedmiotowa działka ma powierzchnię 220 m2. Ponadto organ l instancji wskazał, że prawdziwość danych umieszczonych w oświadczeniu zgłaszający potwierdza swoim pismem. Każde dokonane uzupełnienie należy z osobna zaparafować datą oraz podpisem. Zatem przedłożenie kopii oświadczenia jest niewystarczające. Z powyższą decyzją nie zgodziła się M. W. wnosząc w terminie odwołanie i domagając się uchylenia jej w całości. Odwołująca się zarzuciła decyzji rażące naruszenie art. 29 ust.1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną interpretację. Wskazała przy tym na poprzednie brzmienie tego przepisu, którego nowelizacja miała na celu ułatwienie procedury legalnego przeprowadzania robót budowlanych. Przed nowelizacja powierzchnia działki rzeczywiście miała znaczenie, natomiast obecna forma tego przepisu nie wskazuje jednoznacznie na wymóg posiadania odpowiedniej powierzchni działki. Ponadto organ l instancji odnosząc się do wielkości działki dopiero na tym etapie postępowania zmarnował czas i pieniądze, zarówno prywatne jak, i publiczne. Decyzją z dnia [...] marca 2008 r. znak [...] wydaną na podstawie art. 81 ust.1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 ustawy Prawo budowlane oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 104 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego Wojewoda Małopolski utrzymał w mocy zaskarżona decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż art. 29 w/w ustawy wyraźnie stanowi, które obiekty i roboty budowlane mogą być wykonane na podstawie zgłoszenia. Jest to katalog zamknięty, co przesądza o jego zawężającej wykładni. Przedmiotowa działka ma powierzchnie 220 m2, a zgodnie z dyspozycją przywołanego artykułu, aby można było wykonać roboty na podstawie zgłoszenia, powierzchnia działki powinna wynosić co najmniej 500 m2. Z uwagi na powyższe należało stwierdzić, że zgłoszona budowa wychodzi poza zakres budów zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, zatem obowiązkiem inwestora jest zgodnie z art. 28 ust. 1 w/w ustawy uzyskanie pozwolenia na budowę w formie decyzji administracyjnej. Organ II instancji podkreślił również, że inwestor przesyłając kopie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane potwierdził zakres informacji w nim zawartych i jeśli treść oryginału i kopii są spójne i podpisane przez inwestora, należy przyjąć, że dokument jest prawdziwy. Z powyższa decyzją nie zgodziła się M. W., zaskarżając ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, domagając się jej uchylenia i ewentualnego zasądzenia kosztów na jej rzecz. Skarżąca ponownie zarzuciła błędną wykładnię art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Podobnie jak w odwołaniu, w skardze również został przytoczony przepis powyższego artykułu zarówno przed jak, i po nowelizacji oraz wskazanie, że celem jego zmiany było odformalizowanie procedury inwestycyjnej. Skarżąca wskazała, że w przepisie w brzmieniu nadanym mu nowelizacją z dnia 28 lipca 2005 r. brak jakichkolwiek ograniczeń powierzchni działki dla tego typu obiektu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy ustosunkowując się do zarzutów zawartych w skardze podniósł, że zgodnie z art. 29 ust.1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane istnieje wymóg uzyskania pozwolenia na budowę dla budynku, który jest przedmiotem tej sprawy, z uwagi na fakt, iż działka, na której ma być usytuowany obiekt jest mniejsza niż 500 m2. Zgodnie z dyspozycją powyższego artykułu niedopuszczalne jest podjęcie prac na podstawie zgłoszenia, ale konieczne jest uzyskanie decyzji administracyjnej pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie powołał brzmienie art. 28 ust. 1 oraz art. 29 ustawy Prawo budowlane. Sąd stwierdził, iż ograniczenie zawarte w przepisie art. 29 ust. 1 pkt 2 dotyczy jedynie ilości wskazanych w tym przepisie obiektów przypadających na każde 500m2, ograniczając ich ilość jedynie do dwóch. Zawarte w tym zdaniu ograniczenie nie ma jednakże odniesienia do powierzchni działki, na której ma zostać zrealizowany jeden budynek o powierzchni zabudowy do 25 m2 i nie oznacza w żadnym wypadku, iż w przypadku budowy jednego obiektu działka będąca terenem w/w inwestycji winna posiadać określone rozmiary. Przepis powyższy nie ma na celu wskazanie minimalnego obszaru działki, na którym mogą zostać wybudowane obiekty budowlane o powierzchni zabudowy do 25m2, a jedynie ograniczenie ich ilości przypadającej na konkretny obszar. W ocenie Sądu interpretację powyższą ostatecznie potwierdza to, że z dniem 26 września 2005 r. (ustawa z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw Dz. U. z 2005 r. nr 163 poz.1364) z art. 29 ust.1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane usunięto zapis stanowiący jego ostatnie zdanie :"a powierzchnia działki nie może być mniejsza niż 500 m2", który łączył rodzaj budowy z powierzchnią działki na której miała ona zostać zrealizowana, bowiem zgodnie z brzmieniem w/w przepisu sprzed nowelizacji skorzystanie ze zwolnienia wskazanego w art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy było możliwe jedynie, gdy planowany obiekt miał powstać na działce, która nie była mniejsza niż 500 m2 lub na 500 m2 działki przypadał średnio nie więcej niż jeden budynek gospodarczy. Sąd rozpoznając sprawę podzielił stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 listopada 2007 r. sygnatura akt II SA/Kr 1199/06, że opisane w drugim zdaniu art. 29 ust. 1 pkt 2 obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane " ograniczenie odnosi się do liczby takich obiektów w powiązaniu z powierzchnią działki, w istocie więc stanowi wyjątek od wyrażonego w zdaniu pierwszym generalnego zwolnienia (dla wymienionych tam obiektów) od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Tylko z takim zastrzeżeniem możliwe jest nadanie właściwego znaczenia użytemu przez ustawodawcę sformułowaniu. Zdanie drugie przepisu oznacza wyłączenie z możliwości realizacji obiektu o powierzchni zabudowy do 25 m2 na podstawie zgłoszenia tylko takie sytuacje, w których "łączna liczba tych obiektów na działce ma przekraczać dwa na każde 500 m2 powierzchni działki". W tym ograniczeniu nie mieści się w ogóle sytuacja, w której na danej działce ma istnieć jeden taki obiekt. Dla jednego więc obiektu (o wskazanych parametrach) powierzchnia działki, w kontekście omawianego ograniczenia zwolnienia od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, nie ma żadnego znaczenia." Od powyższego wyroku Wojewoda Małopolski wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego tj. art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że ustawodawca poprzez brzmienie warunku określonego w art. 29 ust. 1 pkt 2 nie reguluje przypadku gdy działka ma powierzchnię mniejszą niż 500 m2, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że dla realizacji jednego obiektu powierzchnia działki w kontekście omawianego ograniczenia zwolnienia od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę nie ma żadnego znaczenia. W związku z powyższym Wojewoda Małopolski wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem Wojewody Małopolskiego ustawodawca w art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego określając powierzchnię zgłoszonej budowy do 25 m2 oraz liczbę obiektów na działce do dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki wskazał, iż zarówno dla zrealizowania na podstawie zgłoszenia jednego, jak i dwóch np. 2 wiaty, budynek gospodarczy i altana o powierzchni zabudowy do 25 m2, powierzchnia działki nie może być mniejsza niż 500 m2, bowiem również jeden taki obiekt ma "przypadać" na każde 500 m2 powierzchni działki. Tak więc w przypadku braku wymaganej powierzchni działki warunek ten nie jest spełniony. Organ nie podzielił interpelacji zawartej w wyroku z dnia 9 września 2008 r., że orzeczenie II instancji zawiera wadliwą wykładnię prawa materialnego, iż powołanym przepisem nie została ograniczona powierzchnia działki, na której wybudowany ma zostać obiekt budowlany. Jeżeli bowiem nie byłoby ograniczenia powierzchni działki to zapis dotyczący powierzchni działki zostałby wykreślony wraz ze zmianą przepisu wprowadzoną z dniem 31 maja 2004 r. W ocenie Wojewody Małopolskiego przyjęcie interpretacji art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przedstawionej w zaskarżonym wyroku, dającej możliwość realizacji opisanego obiektu o powierzchni 25 m2 na dowolnej powierzchni działki na podstawie zgłoszenia prowadziłoby do całkowicie błędnej interpretacji zapisów zawartych w tym przepisie. Z materiałów zgromadzonych w przedmiotowej sprawie wynika tymczasem, że powierzchnia działki przeznaczonej pod zabudowę jest mniejsza niż wymagana ustawą, co zdaniem organu powoduje, że zgłoszone roboty wykraczaj ą poza zakres robót, które mogą zostać przyjęte zgłoszeniem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane stanowi, że pozwolenia na budowę nie jest wymagane dla "(...) wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki". Bezsporne jest w sprawie, że inwestor M. W. zgłosiła o zamiarze budowy budynku gospodarczego o powierzchni 25 m2 na działce, której powierzchnia jest mniejsza aniżeli 500 m2 . Organy administracji publicznej przyjęły wykładnię, że przepis art. 29 ust. 1 pkt 2 ogranicza zabudowę jednego obiektu o pow. do 25 m2 na działce o powierzchni mniejszej aniżeli 500 m2. Prezentowane przez organy stanowisko należy uznać za błędne, gdyż treść przepisu ustawy nie budzi wątpliwości i jest zgodny ze stanowiskiem wskazanym przez inwestora. Treść przepisu została również jednoznacznie wyjaśniona w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W szczególności Sąd pierwszej instancji wskazał na zmianę przepisu jaki wprowadziła ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane. Przepis ten wprowadzał bowiem zmianę o treści: (art. 29 ust.1 pkt. 2) "wolno stojących budynków gospodarczych, wiat i altan o powierzchni zabudowy do 10 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów nie może przekraczać jeden na każde 500 m2 powierzchni działki, a powierzchnia działki nie może być mniejsza niż 500 m2". Powrót do pierwotnego tekstu ustawą z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw wskazuje na to, że ustawodawca zrezygnował z ograniczenia powierzchni do 500 m2 działki dla jednego obiektu a pozostawił dla dwóch obiektów nie przekraczających 25 m2. Nie można zgodzić się z twierdzeniem strony skarżącej, że: "(...) jeżeli nie byłoby ograniczenia powierzchni, to zapis dotyczący powierzchni działki zostałby wykreślony wraz ze zmianą przepisu wprowadzoną z dniem 31 maja 2004 r.". Przyjęcie takiego stanowiska wskazywałoby bowiem na brak różnicy w zabudowie działki dwoma i jednym obiektem. Efektem zaś takiego rozumowania jest błędna wykładnia wskazanego przepisu. W skardze kasacyjnej Wojewoda Małopolski podnosi: "W ocenie strony przeciwnej do skarżącej przyjęcie interpretacji art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, przedstawionej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 września 2008 r., dającej możliwość realizacji opisanego obiektu o powierzchni 25 m2 na dowolnej powierzchni działki na podstawie zgłoszenia prowadziłoby do całkowicie błędnej interpretacji zapisów zawartych w tym przepisie". Pozwala to na przyjęcie, iż argumentacja zawarta w skardze kasacyjnej ogranicza się jedynie do wskazania na błędną interpretację zapisów ustawowych. Autor skargi kasacyjnej nie wykazał jednak, w czym ta błędna interpretacja, dokonana przez Sąd I instancji się wyraża. Należy przy tym zaznaczyć, że w skardze kasacyjnej nie przedstawia się stanowiska oraz przesłanek rozumowania prezentowanych przez organ administracji. Ponadto należy wskazać, że gdyby ustawodawca chciał ograniczyć powierzchnię działki do jednego obiektu o powierzchni nie przekraczającej 25 m2, to zrobiłby to wprost i przejrzyście. Przepis art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane należy zatem odczytać zgodnie z tą zasadą w ten sposób, że: "pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2. Łączna liczba tych obiektów na działce nie może natomiast przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki". Taka wykładnia wynika z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji, która w skardze kasacyjnej nie została w żaden sposób podważona. Z tych zatem względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.