II OZ 853/21

SENTENCJA Dnia 1 grudnia 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia B. P.-G., D. Z., M. M., M. S. i R. M. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 września 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1875/21 w przedmiocie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi B. P.-G., D. Z., M. M., M. S. i R. M. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] lutego 1997 r., nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: oddalić zażalenie. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 24 września 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1875/21, odrzucił na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a., skargę B. P.-G., D. Z., M. M., M. S. i R. M. na uchwałę Rady Miasta [...] z [...] lutego 1997 r., nr [...], w przedmiocie zmiany uproszczonego planu zagospodarowania przestrzennego terenu budownictwa jednorodzinnego "[...]" i miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta [...]. Sąd pierwszej instancji przyjął, że do oceny, czy skarga została wniesiona w terminie ma zastosowanie art. 53 § 2 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r. W związku z tym Sąd ustalił, że skarżący wezwali organ administracji do usunięcia naruszenia prawa 4 maja 2021 r. pismem z dnia 30 kwietnia 2021 r. oraz że w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa organ administracji nie udzielił odpowiedzi na to wezwanie. W związku z tym Sąd uznał, że termin do wniesienia skargi upłynął 5 lipca 2021 r., gdyż 3 lipca przypadł w sobotę, zaś skarga została wniesiona 4 sierpnia 2021 r., czyli po terminie. Sąd pierwszej instancji rozważył też kwestię skutków prawnych pisma Przewodniczącego Rady Miasta [...] z 5 lipca 2021 r., doręczonego skarżącym 8 lipca 2021 r., z uwagi na fakt, że z doręczeniem tego pisma skarżący wiążą skutek w postaci rozpoczęcia biegu trzydziestodniowego terminu na wniesienie skargi. Skarżący założyli, że pismem tym udzielono im odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wówczas, w ocenie skarżących, termin do wniesienia skargi upłynąłby 9 sierpnia 2021 r., gdyż 7 sierpnia była sobota, a więc skarga wniesiona 4 sierpnia 2021 r. zostałaby złożona w terminie. Sąd pierwszej instancji uznał jednakże, że pismo Przewodniczącego Rady Miasta [...] z 5 lipca 2021 r. nie stanowiło odpowiedzi organu administracji na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, gdyż "nie wyrażono w nim merytorycznego stanowiska organu – Rady Miasta [...] w sprawie wezwania skarżących do usunięcia naruszenia prawa, a jedynie podano informację podpisaną przez Przewodniczącego Rady, że Rada Miasta nie zajęła stanowiska w sprawie wezwania" do usunięcia naruszenia prawa. Sąd pierwszej instancji dodał również, że "(w)niosek pełnomocnika skarżących, iż skoro Rada nie podjęła uchwały o nieuwzględnieniu wezwania skarżących, to tym samym uznała, że ich argumenty są zasadne, jest nieuprawniony wobec jednoznacznej treści tego pisma". W zażaleniu skarżący zarzucili: 1/ niewłaściwe zastosowanie art. 53 § 2 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r. "w sytuacji, gdy powołany przepis delegował do przepisów, które nie znajdują zastosowania w przedmiotowej sprawie, tj. art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a. w zw. z art. 17 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi" i art. 102a ustawy o samorządzie gminnym (w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r.); zdaniem skarżących, jako że art. 102a ustawy o samorządzie gminnym wyłączył stosowanie art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a., to art. 53 § 2 p.p.s.a., który do tych przepisów odsyłał, nie mógł mieć w sprawie zastosowania, co oznacza, że skarga nie została wniesiona w naruszeniem tego przepisu i nie mogła być na tej podstawie odrzucona, 2/ nieprawidłowe obsadzenie składu sądu orzekającego w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 4 i art. 271 pkt 1 p.p.s.a. albowiem orzekała osoba powołana z naruszeniem podstawowych reguł powoływania sędziów w rozumieniu wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 6 października 2021 r. (C-487/19). W oparciu o powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na zażalenie organ administracji wniósł o jego oddalenie. Rozpoznając zażalenie Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności NSA odniósł się do powołanej w zażaleniu nieważności postępowania, tj. podstaw nieważności postępowania wskazanych w art. 183 § 2 pkt 4 i art. 271 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), przy czym przyjął, że powołanie w zażaleniu art. 183 § 1 pkt 4 stanowi oczywistą omyłkę pisarską. Podstawa nieważności określona w art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. dotyczy sytuacji, w której skład sądu orzekającego był sprzeczny z przepisami prawa albo w której w rozpoznaniu sprawy brał udział sędzia wyłączony z mocy ustawy, zaś podstawa nieważności wskazana w art. 271 pkt 1 p.p.s.a. polega na tym, że w składzie sądu uczestniczyła osoba nieuprawniona albo na tym, że orzekał sędzia wyłączony z mocy ustawy. W ocenie skarżących, w składzie orzekającym przed wojewódzkim sądem administracyjnym, orzekał asesor sądowy powołany z naruszeniem prawa, o czym miał przesądzić Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w wyroku z dnia 6 października 2021 r. (C-487/19). W związku z tak postawionym zarzutem NSA zwraca uwagę, że z przytoczonego wyroku nie wynika, aby jedynie sam fakt powołania na stanowisko asesora w sądzie administracyjnym na skutek wniosku Krajowej Rady Sądownictwa, co do niezależności której od władzy wykonawczej i ustawodawczej mogą istnieć uzasadnione wątpliwości, przesądzał o uznaniu konkretnego asesora za wadliwie powołanego i w związku z tym o uznaniu składu sądu, w którym ten asesor zasiada, za sprzeczny z prawem w rozumieniu art. 183 § 1 pkt 4 p.p.s.a. albo o uznaniu tego asesora za osobę nieuprawnioną w rozumieniu art. 271 pkt 1 p.p.s.a. W szczególności wynika to z punktów 152 i 153 powołanego wyroku, w których wskazano na okoliczności, które powinny być uwzględnione, aby można było dojść do wniosku o wadliwości powołania sędziego. Zaznaczyć przy tym należy, że niektóre z tych okoliczności są swoiste dla sprawy, będącej przyczyną wydania powołanego wyroku, jak też dotyczą konkretnego sędziego oraz związane są z faktem, że ten sędzia jest sędzią Sądu Najwyższego. W związku z powyższym, w ocenie NSA, zarzut zażalenia powiązany z art. 183 § 2 pkt 4 i art. 271 pkt 1 p.p.s.a. jest niezasadny, gdyż w zażaleniu nie wskazano żadnych konkretnych okoliczności dotyczących asesora orzekającego w rozpoznawanej sprawie, jako Sąd pierwszej instancji, które w powiązaniu z faktem, że został on powołany na objęte stanowisko asesora przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa, co do niezależności której od władzy wykonawczej i ustawodawczej mogą istnieć uzasadnione wątpliwości, mogłyby świadczyć, że skład sądu, w którym ten asesor zasiadał, był sprzeczny z prawem w rozumieniu art. 183 § 1 pkt 4 p.p.s.a. albo że był on osobą nieuprawnioną w rozumieniu art. 271 pkt 1 p.p.s.a. Odnosząc się do meritum sprawy, to w ocenie NSA Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, iż w rozpoznawanej sprawie wniesienie skargi na uchwałę powinno być poprzedzone wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 713 z zm.) oraz że skarga ta powinna być wniesiona w terminie wynikającym z art. 53 § 2 p.p.s.a., w brzmieniu sprzed nowelizacji obowiązującej od 1 czerwca 2017 r., tj. w terminie 30 dni od dnia doręczenia skarżącym odpowiedzi rady gminy na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli rada nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia tego wezwania. Z dniem wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa rozpoczyna bieg termin 60 dni na wniesienie skargi. W okresie biegu tego terminu organ może udzielić odpowiedzi na wezwanie i w takim przypadku dalszy bieg terminu 60 dni staje się bezprzedmiotowy, ponieważ od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie rozpoczyna bieg termin 30 dni na wniesienie skargi. Jeżeli natomiast w tym okresie organ nie udzieli odpowiedzi na wezwanie, to nieprzerwanie biegnie termin 60 dni, liczony od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Taka interpretacja art. 53 § 2 p.p.s.a. wynika z uchwały NSA z 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07. Oznacza to, że w dniu wniesienia przez skarżących wezwania z 30 kwietnia 2021 r., czyli 4 maja 2021 r., rozpoczął bieg termin 60 dni na wniesienie skargi. Termin ten upływał z dniem 5 lipca 2021 r. (w myśl art. 83 § 2 p.p.s.a., gdyż 3 lipca przypadł w sobotę). Niesporne jest, że w tym terminie skarżący nie wnieśli skargi na uchwałę z [...] lutego 1997 r. To zaś oznacza, że zasadne było odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Odnosząc się natomiast do pisma Przewodniczącego Rady Miasta [...] z 5 lipca 2021 r., doręczonego skarżącym 8 lipca 2021 r. (co również jest kwestią niesporną), z doręczeniem którego to pisma skarżący wiążą rozpoczęcie biegu trzydziestodniowego terminu przewidzianego na wniesienie skargi w sytuacji doręczenia odpowiedzi organu administracji na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, to wyjaśnić należy, za Sądem pierwszej instancji, że pismem tym poinformowano skarżących, że Rada Miasta nie zajęła stanowiska w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W ocenie NSA, wskazane pismo nie stanowiło odpowiedzi organu na wezwanie w rozumieniu art. 53 § 2 p.p.s.a., gdyż nie pochodziło ono od organu, który podjął zaskarżoną uchwałę. Poza tym odpowiedź ta nie została udzielona w terminie 60 dni liczonym od doręczenia organowi wezwania. To spowodowało, w myśl art. 53 § 2 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r., że termin do wniesienia skargi powinien być liczony od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, tak jak uczynił to Sąd pierwszej instancji. Ustosunkowując się natomiast do zarzutu zażalenia, sprowadzającego się do twierdzenia, że w sprawie nie ma w ogóle zastosowania art. 53 § 2 p.p.s.a. w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r., co oznacza, że skarga nie musiała być poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, że nie obowiązywał termin, o którym mowa w tym przepisie na wniesienie skargi, i że wobec tego nie naruszono terminu na jej wniesienie, to NSA stwierdza, że po pierwsze, powyższe pozostaje w jawnej sprzeczności z treścią wniesionej przez skarżących skargi w zakresie wywodzonej w niej terminowości złożenia tego środka zaskarżenia i powołania się właśnie na art. 53 § 2 p.p.s.a. Po drugie, skarżący wezwali organ administracji do usunięcia naruszenia prawa, konieczność dokonania której to czynności obecnie jest kwestionowana. Po trzecie, NSA w powołanej powyżej uchwale z 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07 wyjaśnił, że "1. Przepis art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) ma zastosowanie do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). 2. Skarga na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym jest wniesiona po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, także wówczas, gdy skargę wniesiono w terminie 60 dni od dnia wezwania przed upływem terminu do załatwienia wezwania (art. 35 § 3 K.p.a. w związku z art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym), jeżeli organ nie uwzględnił wezwania". Poza powołaną uchwałą NSA z 2 kwietnia 2007 r., powiązanie terminów do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z instytucją wezwania do usunięcia naruszenia prawa oraz tego, że do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ma zastosowanie przepis art. 53 § 1 i 2 p.p.s.a., wynika także a contrario z art. 102a ustawy o samorządzie gminnym. Wykładnia art. 102a ustawy o samorządzie gminnym obowiązującego do 1 czerwca 2017 r. prowadzi do wniosku, że jakkolwiek przepisem tym ustawodawca wyłączył stosowanie art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a. do skarg na uchwały (zarządzenia) organów samorządu terytorialnego i rozstrzygnięcia nadzorcze organów nadzoru nad samorządem terytorialnym, co oznacza, że złożenie takiej skargi nie musiało być poprzedzone wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa w trybie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to jednakże skarga taka musiała być jednak poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa lub uprawnienia z mocy wskazanego przepisu ustawy samorządowej, stanowiącego, że skargę można było złożyć "po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia". Wyłączenie to oznaczało także, że pozostałe przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dotyczące wnoszenia skargi do sądu administracyjnego, miały zastosowanie, o ile ustawa o samorządzie gminnym nie stanowiła inaczej. Na tej właśnie podstawie w sprawie miał zastosowanie przepis art. 53 § 2 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r. W związku z powyższym zasadnie Sąd pierwszej instancji uznał, że skarga skarżących została wniesiona po upływie terminu, o którym mowa w ww. art. 53 § 2 p.p.s.a. i w myśl art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. ją odrzucił. W tym stanie sprawy NSA uznał, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem, a wniesione na nie zażalenie niezasadne, co skutkowało jego oddaleniem na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i § 2 p.p.s.a.