VIII SA/Wa 688/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca) Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 7 października 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w L. na uchwałę Rady Gminy S. z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. UZASADNIENIE Pismem z 21 czerwca 2021 r. Prokurator Rejonowy w L. (dalej jako "skarżący" lub "Prokurator") wniósł skargę na uchwałę nr [...] Rady Gminy w S. (dalej jako "Rada Gminy" lub "organ") z dnia [...] lutego 2019 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy S. wraz z regulaminem stanowiącym załącznik do ww. uchwały. Autor skargi zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie przepisów prawa tj.: art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2018 r. poz. 1152 t.j. ze zm.; dalej także jako "u.z.z.w.z.o.ś") w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019r. , poz.506 t.j.; dalej: "u.s.g.") poprzez: - wskazanie w § 1 ust. 3 regulaminu, że dotyczy zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków przez konkretne przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne, tj. Zakład Usług Komunalnych w S.; - zawarcie w § 2 pkt 3 regulaminu powtórzenia i częściowej modyfikacji definicji pojęcia: "odbiorca usług" - zawartej w akcie prawnym rangi ustawowej - art. 2 pkt 3 u.z.z.w.z.o.ś oraz wprowadzenie w § 2 pkt 2, 4, 5, 6, 7 regulaminu własnych definicji pojęć:, "umowa", "dostawca", "przedsiębiorstwo", "warunki techniczne", "wodomierz dodatkowy"; - brak określenia w § 3 regulaminu minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, w tym m.in. minimalnej ilości dostarczanej wody i odprowadzanych ścieków oraz minimalnych wymagań dotyczących jakości dostarczanej wody; - powtórzenie i częściową modyfikację w § 4 regulaminu uregulowań zawartych w art. 7 i art. 8 u.z.z.w.z.o.ś; - określenie w § 4 (pkt 5 a za nim błędnie pkt 1, 2, 3 - numeracja regulaminu), § 6, § 7 regulaminu uprawnień i obowiązków odbiorcy usług, mimo że wskazane zagadnienie powinno zostać uregulowane w umowie między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług, której treść określa art. 6 ust. 3 u.z.z.w.z.o.ś; - wprowadzenie w § 7 regulaminu zakazów dla odbiorców usług, gdy opisane zachowania mogą stanowić podstawę odpowiedzialności jak za wykroczenia opisane w art. 28 u.z.z.w.z.o.ś; - ustalenie w § 8 regulaminu, że postanowienia umowy nie mogą ograniczyć praw i obowiązków stron wynikających z (...) postanowień regulaminu, gdy w zakresie dostarczania wody lub odprowadzanie ścieków prawa i obowiązki stron powinna kształtować umowa, a zgodnie z art. 3531 kc strony zawierające umowę mogą ułożyć stosunek prawny według swojego uznania, byleby treść nie sprzeciwiała się właściwości (naturze) stosunku, ustawie ani zasadom współżycia społecznego; - wskazanie w § 9 ust. 1 regulaminu okoliczności warunkujących świadczenie usług zaopatrzenia w wodę lub odprowadzania ścieków, mimo obowiązywania we wskazanym zakresie uregulowania zawartego w akcie prawnym rangi ustawowej - art. 6 ust. 1 i 2 u.z.z.w.z.o.ś, a w § 9 ust. 2 regulaminu powtórzenie unormowania zawartego w art. 6 ust. 4 u.z.z.w.z.o.ś; - zawarcie w § 10 ust. 1 regulaminu unormowań w zakresie minimalnej treści umowy o dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków określonych w art. 6 ust. 3 u.z.z.w.z.o.ś.; - uregulowanie w § 10 ust. 3 i 4 regulaminu zagadnień dotyczących formy zawarcia umowy, czasu trwania, trybu zmiany umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków, co stanowi niedopuszczalną ingerencję w materię, która powinna być regulowana w treści umowy oraz narusza zasadę swobody umów wyrażoną w art. 3531 kc; - nałożenie w § 10 ust. 5 regulaminu na odbiorcę usług obowiązku poinformowania o utracie tytułu prawnego do korzystania z nieruchomości i zmiany właściciela (użytkownika), gdy na podstawie powołanych przepisów organ uchwałodawczy nie posiada kompetencji do stanowienia tego typu regulacji; - powtórzenie w § 11 ust. 1 regulaminu unormowania dotyczącego rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, uregulowanego w akcie prawnym rangi ustawowej - art. 26 ust. 1 u.z.z.w.z.o.ś.; - powtórzenie i częściową modyfikację w § 12 ust. 1 regulaminu unormowania zawartego w § 17 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 27 lutego 2018 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. z 2018, poz. 472); - określenie w § 13 ust. 2 regulaminu treści wniosku o wydanie warunków technicznych w celu przyłączenia do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej oraz nałożenie obowiązku dołączenia do wniosku o wydanie warunków technicznych aktualnej mapy sytuacyjnej oraz podania charakterystyki technicznej budynku, gdy na podstawie powołanych przepisów organ uchwałodawczy nie posiada kompetencji do stanowienia tego typu regulacji; - wskazanie w § 13 ust. 7 regulaminu okoliczności w których przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne posiada uprawnienie odmówienia przyłączenia do sieci w sposób pozostający w sprzeczności z uregulowaniem zawartym w art. 15 ust. 4 u.z.z.w.z.o.ś.; - ustalenie w § 14 ust. 6 i 7 regulaminu, że za włączenie przyłącza do sieci wodociągowej, uzgodnienie dokumentacji, odbiór częściowy oraz końcowy wraz z ewentualnymi kosztami przejazdu przysługuje wynagrodzenie przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu; - przyznanie w § 16 ust. 1 i 4 regulaminu uprawnienia przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu do ograniczenia lub wstrzymania świadczenia usług, gdy na podstawie powołanych przepisów organ uchwałodawczy nie posiada kompetencji do ustanawiania tego typu regulacji; - powtórzenie i częściową modyfikację w § 18 regulaminu unormowania dotyczącego zasad rozliczania ilości pobranej wody w przypadku awarii wodomierza - zawartego w § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 27 lutego 2018 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków; - powtórzenie i częściową modyfikację w § 20 ust. 3 regulaminu unormowania zawartego w § 17 ust. 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 27 lutego 2018 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków; - powtórzenie i częściową modyfikację w § 22 ust. 4 regulaminu unormowania zawartego w akcie prawnym rangi ustawowej - art. 22 pkt 2 u.z.z.w.z.o.ś.; - stwierdzenie w § 23 regulaminu, że w sprawach nieobjętych regulaminem stosowane są przepisy prawa, a w szczególności ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wraz z przepisami wykonawczymi wydanymi na jej podstawie, podczas gdy akt prawa miejscowego nie może być podstawą obowiązywania i stosowania aktów prawnych wyższego rzędu. Skarżący, stawiając powyższe zarzuty, wniósł o stwierdzenie nieważności w całości ww. uchwały nr [...] Rady Gminy z dnia [...] lutego 2019 r. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy uznała zarzuty skargi za uzasadnione i podzieliła stanowisko Prokuratora. Jednocześnie organ podniósł, że przyjmie uchwałę w sprawie zmian w Regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy S. uwzględniając uwagi skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Do aktów takiego rodzaju należy zaliczyć zaskarżoną w niniejszej sprawie przez Prokuratora uchwałę. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Z treści art. 40 ust. 1 u.s.g. wynika, że gmina ma prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na jej obszarze na podstawie upoważnień ustawowych. Oznacza to, że jeżeli podstawą aktu prawa miejscowego (uchwały) jest upoważnienie ustawowe, rada gminy nie może w żaden sposób wystąpić poza przedmiotowe granice upoważnienia zawartego w ustawie. Przekroczenie upoważnienia ustawowego stanowi istotne naruszenie prawa, stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności podjętego aktu. Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, publ. Lex nr 33805; z 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, publ. Lex nr 25639). Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy zwrócić uwagę na zasadę praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), są aktami normatywnymi niższego rzędu, które powinny być zgodne z aktami prawnymi wyższego rzędu. Organ uchwałodawczy gminy ma zatem obowiązek przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego. Przepisy tego aktu nie mogą wykraczać poza granice określone ustawowym upoważnieniem, zaś ich treść może być tylko i wyłącznie wykonywaniem przepisów ustawy. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Delegację ustawową dla podjęcia zaskarżonej uchwały stanowi art. 19 ust. 3 u.z.z.w.z.o.ś Zgodnie z art. 19 ust. 5 u.z.z.w.z.o.ś., regulamin określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków; 2) warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług; 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach; 4) warunki przyłączania do sieci; 5) warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych; 6) sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza; 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków; 8) standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków; 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Brzmienie art. 19 ust. 5 u.z.z.w.z.o.ś. wskazuje, że regulacja ta ma charakter wyczerpujący. Sformułowanie "regulamin określa" oznacza, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Jednocześnie wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości, bądź w części. Za zasadne należy uznać zarzuty odnoszące się do § 1 ust. 3 regulaminu, w którym uznano, że obowiązki wynikające z ustawy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków realizuje konkretne przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne, tj. Zakład Usług Komunalnych w S.. Obowiązujące przepisy prawa nie dają podstaw do konkretyzowania w regulaminie ani odbiorców, ani też przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego. Z uwagi na to, że przedmiotowy regulamin odnosi się do wszystkich faktycznych i potencjalnych odbiorców przedmiotowych usług, jak też istniejących i ewentualnie mogących powstać (z mocy regulacji art. 16 u.z.z.w.z.o.ś.) przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych, wszystkie te podmioty muszą być określone generalnie, bez konkretnego wskazywania ich w regulaminie (tak wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 maja 2020 r., sygn. VIII SA/Wa 78/20, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 23 kwietnia 2015 r., sygn. II SA/Lu 641/14, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z 22 listopada 2006 r., sygn. II SA/Go 304/06 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 17 maja 2013 r. sygn. II SA/G1 149/13). Należy zauważyć, że art. 19 ust. 5 u.z.z.w.z.o.ś. nie przyznawał organowi uchwalającemu regulamin doprowadzania wody i odprowadzania ścieków prawa do definiowania jakichkolwiek pojęć związanych z gospodarką wodną i ściekową. Dlatego należy przyjąć, co zasadnie zarzucił skarżący, że zawarcie w skarżonym regulaminie definicji pojęć: "umowa", "dostawca", "przedsiębiorstwo", "warunki techniczne", "wodomierz dodatkowy" stanowi przekroczenie delegacji ustawowej. Natomiast w § 2 pkt 3 regulaminu dokonano powtórzenia i częściowej modyfikacji definicji pojęcia "odbiorca usług" zawartego w akcie prawnym rangi ustawowej - art. 2 pkt 3 u.z.z.w.z.o.ś. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd o niedopuszczalności powtarzania w akcie prawa miejscowego postanowień ustaw lub ich modyfikacji (tak np. wyrok NSA z 8 kwietnia 2008 r., II OSK 370/07, Lex nr 446997). Zasadnie zarzucił Prokurator, że Rada Gminy nie uregulowała minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorcę wodociągowo-kanalizacyjnego w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, który winien być określony na podstawie art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w.z.o.ś. Analiza treści regulaminu nie daje podstaw do uznania, że organ uchwałodawczy należycie wypełnił delegację ustawową w powyższym zakresie. Wprawdzie w § 3 ust. 2 regulaminu określono minimalne i maksymalne ciśnienie wody na wylocie zaworu głównego za wodomierzem głównym, lecz w dalszej części regulacji nie dokonano uszczegółowienia zagadnień w zakresie ilości i jakości dostarczanej wody oraz odprowadzanych ścieków. Zdaniem Sądu uregulowanie zawarte w § 3 regulaminu należy uznać jako zbyt ogólnikowe. Ponadto nie jest właściwym wypełnieniem delegacji ustawowej dla określenia jakości wody odwołanie się do przepisów rozporządzenia Ministra Zdrowia z 7 grudnia 2017 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi. Określenie minimalnego poziomu świadczonych usług nie może zatem następować poprzez odesłanie do treści innych przepisów prawa. Dlatego należy uznać, że Rada Gminy w tym zakresie naruszyła w sposób istotny art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w.z.o.ś., bowiem w akcie prawa miejscowego nie określiła w sposób prawidłowy obowiązkowej regulacji wynikającej z upoważnienia ustawowego (pominięcie uchwałodawcze), w konsekwencji czego już tylko z tego powodu należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Podkreślić bowiem należy, że określenie minimalnego poziomu świadczonych usług w akcie prawa miejscowego ma dawać mieszkańcom gminy gwarancję i wskazówkę co najmniej jakiego poziomu usług mogą spodziewać się po dostarczającym te usługi przedsiębiorstwie oraz wyznaczyć granice swobody umów stron umowy o doprowadzenie wody i odprowadzenie ścieków, w szczególności umocnić pozycję odbiorcy usług, który w każdych warunkach będzie mógł liczyć na zapewnienie konkretnego, minimalnego poziomu usług przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, które niejednokrotnie posiada przecież pozycję dominującą na lokalnym rynku (por. wyrok NSA z 8 grudnia 2020 r., II OSK 1943/18, LEX nr 3097577). Należy zgodzić się ze skarżącym, że w regulaminie dokonano licznych powtórzeń uregulowań zawartych w aktach prawnych wyższego rzędu. I tak w § 4 regulaminu dokonano powtórzenia i częściowej modyfikacji uregulowań zawartych w art. 7 i 8 u.z.z.w.z.o.ś., a dotyczących m.in. uprawnienia wejścia na teren nieruchomości w celu kontroli oraz okoliczności skutkujących możliwością odcięcia dostawy wody lub zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego. W § 7 regulaminu sformułowano zakazy dla odbiorców usług, gdy opisane zachowania w znacznej części mogą stanowić podstawę odpowiedzialności jak za wykroczenia opisane w przepisie rangi ustawowej (art. 28 ustawy ww. ustawy). W § 9 ust. 1 regulaminu określono przesłanki świadczenia usług zaopatrzenia w wodę lub odprowadzania ścieków, mimo obowiązywania we wskazanym zakresie uregulowania zawartego w akcie prawnym rangi ustawowej - art. 6 ust. 1 i 2 u.z.z.w.z.o.ś., przy czym w § 9 ust. 2 regulaminu dokonano częściowego powtórzenia regulacji z art. 6 ust. 4 ustawy. W § 10 ust. 1 regulaminu uregulowano minimalną treść umowy o dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków, w sytuacji gdy zagadnienia te zostały uregulowane w art. 6 ust. 3 u.z.z.w.z.o.ś. Natomiast w § 11 ust. 1 regulaminu uregulowano zagadnienie w zakresie rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, wprost powtarzając brzmienie art. 26 ust. 1 u.z.z.w.z.o.ś. Z kolei w § 12 regulaminu dokonano powtórzenia unormowania zawartego w art. 6 ust. 6 u.z.z.w.z.o.ś., zaś w § 22 ust. 4 regulaminu dokonano powtórzenia i częściowej modyfikacji unormowania zawartego w art. 22 pkt 2 u.z.z.w.z.o.ś. Sąd zauważa także, że zasadą prawną jest, iż uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i stanowi przepis prawa powszechnie obowiązujący. Działanie wbrew tej zasadzie narusza porządek prawny w stopniu istotnym. Należy liczyć się wówczas z tym, że powtórzony przepis ustawy będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może w istocie prowadzić do całkowitej bądź częściowej zmiany intencji prawodawcy (por. wyrok NSA z 16 marca 2001 r., sygn. akt IV SA 385/99, publ. Lex nr 53377, wyroki WSA: w Poznaniu z 12 września 2018 r., IV SA/Po 592/18, w Białymstoku z 24 kwietnia 2018 r., II SA/Bk 879/17, w Rzeszowie z 13 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 1364/17, publ. cbosa). Konsekwencją zaś dokonania takiego powtórzenia jest przyjęcie wystąpienia istotnego naruszenia prawa, co z kolei stanowić będzie podstawę do stwierdzenia nieważności przepisu prawa miejscowego. Zwrócić przy tym należy uwagę, że zgodnie z § 115 i § 137 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283), w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w upoważnieniu ustawowym i nie powtarza się w tym akcie przepisów ustaw. Sąd podziela stanowisko skarżącego, że w § 6 i § 7 regulaminu uregulowano uprawnienia i obowiązki odbiorcy usług, mimo, że zagadnienia te powinny zostać uregulowane w umowie między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług, której treść określa dyspozycja art. 6 ust. 3 u.z.z.w.z.o.ś. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że to wola stron umowy ma decydujące znaczenie dla wyznaczenia zakresu "praw i obowiązków" zarówno przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, jak i odbiorców jego usług. Określenie tych elementów przez radę gminy stanowi nieuzasadnioną ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, do czego organ stanowiący zaskarżony akt nie jest upoważniony. Treść takiej umowy podlega przepisom prawa cywilnego, a podmiot zewnętrzny, jakim jest rada gminy uchwalająca regulamin, nie ma podstaw prawnych, aby na zapisy tej umowy wpływać. Oznacza to, że szczegółowe obowiązki stron umowy winny być określone w umowie zawieranej na podstawie przepisów ustawy przez odbiorcę usług z przedsiębiorstwem wodno-kanalizacyjnym, nie zaś w regulaminie mającym charakter aktu generalnego i abstrakcyjnego. Te same uwagi odnieść należy do uregulowań z § 10 ust. 3 i 4 regulaminu, w których dokonano uregulowania zagadnień dotyczących formy zawarcia umowy, czasu trwania, trybu zmiany umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków. Stanowi to niewątpliwie niedopuszczalną ingerencję w materię, która powinna być regulowana w treści umowy oraz narusza zasadę swobody umów wyrażoną w art. 353 1kc. Zgodnie z art. 19 ust. 5 pkt 2 u.z.z.w.z.o.ś. w regulaminie powinno zostać zawarte uregulowanie dotyczące warunków i trybu zawierania umów z odbiorcami usług. W § 10 ust. 5 regulaminu nałożono na odbiorcę usług obowiązek poinformowania o utracie tytułu prawnego do korzystania z nieruchomości i zmiany właściciela (użytkownika). Zauważyć trzeba, że organ uchwałodawczy nie posiada, na podstawie powołanych wyżej przepisów, kompetencji do stanowienia tego typu regulacji. A zatem obowiązek taki nie powinien zostać nałożony w treści regulaminu. W § 13 ust. 2 regulaminu dokonano określenia treści wniosku o wydanie warunków technicznych w celu przyłączenia do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej oraz nałożono obowiązek dołączenia do wniosku o wydanie warunków technicznych aktualnej mapy sytuacyjnej oraz podania charakterystyki technicznej budynku. Uregulowania te stanowią przekroczenie delegacji ustawowej wynikającej z art. 19 ust. 5 pkt 2 i 5 u.z.z.w.z.o.ś. Ponadto nie stwierdzono podstaw do żądania wskazanych dokumentów w oparciu o unormowania regulaminu. W § 13 ust. 7 regulaminu wskazano okoliczności w których przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne posiada uprawnienie odmówienia przyłączenia do sieci. Regulacja ta pozostaje w sprzeczności z treścią art. 15 ust. 4 u.z.z.w.z.o.ś. Należy wskazać, że organ uchwałodawczy nie ma uprawnień do formułowania w regulaminie przesłanek stanowiących przeszkodę w przyłączeniu nieruchomości do sieci, lecz do określenia warunków, które należy spełnić aby nieruchomość została do sieci przyłączona. Z kolei w § 14 ust. 6 i 7 regulaminu ustalono, że za włączenie przyłącza do sieci wodociągowej, uzgodnienie dokumentacji, odbiór częściowy oraz końcowy wraz z ewentualnymi kosztami przejazdu przysługuje wynagrodzenie przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu. Skoro w art. 15 ust. 2 u.z.z.w.z.o.ś. wskazano, że osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do instalacji wodociągowo- kanalizacyjnej zapewnia na własny koszt realizację budowy przyłączy to nie można przyłączenia do sieci uzależniać od ponoszenia jeszcze innych kosztów. Ww. art. 15 ust. 2 u.z.z.w.z.o.ś. nie daje radzie gminy kompetencji do wprowadzania odpłatności za przyłączenie poszczególnych nieruchomości do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Z faktu, że sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę należą do zadań własnych gminy, nie wynika jeszcze kompetencja dla organu stanowiącego gminy do wprowadzania opłat za podłączenie do sieci podmiotów chcących z niej korzystać. W § 16 ust. 1 i 4 regulaminu Rada Gminy przyznała uprawnienie przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu do ograniczenia lub wstrzymania świadczenia usług, co wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę podziela stanowisko zawarte w wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 5 grudnia 2019 r., II SA/Go 578/19: "Przedmiotem regulaminu ma być regulacja dotycząca zachowania przedsiębiorstwa w sytuacji, gdy dojdzie już do niedotrzymania ciągłości usług lub obniżenia jakości świadczonych usług, nie zaś wskazanie - jakie okoliczności uprawniają przedsiębiorstwo do wprowadzenia takiego ograniczenia lub zaprzestania świadczenia usług. Czym innym jest zdefiniowanie okoliczności, których zaistnienie umożliwia ograniczenie lub wstrzymanie świadczonych usług, a czym innym, określenie postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków". Sąd podziela stanowisko Prokuratora odnośnie § 23 regulaminu, w którym stwierdzono, że w sprawach nieobjętych regulaminem stosowane są przepisy prawa, a w szczególności ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wraz z przepisami wykonawczymi wydanymi na jej podstawie. Wskazaną regulację podjęto z istotnym naruszeniem art. 7 w związku z art. 87 Konstytucji RP, gdyż akt prawa miejscowego nie może być podstawą obowiązywania i stosowania aktów prawnych wyższego rzędu. Taki zabieg narusza zasadę hierarchicznego obowiązywania prawa. Mając powyższe na uwadze, z uwagi na obszerny zakres dostrzeżonych nieprawidłowości, w tym pominięcie uchwałodawcze w zakresie prawidłowego uregulowania w kontrolowanym akcie prawa miejscowego kwestii wymienionej w art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w.z.o.ś., Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Na treść rozstrzygnięcia nie miał wpływu fakt, że organ zamierza przyjąć nową uchwałą regulującą zagadnienia dostarczania wody i odbioru ścieków, która będzie uwzględniała zarzuty Prokuratora. Należy bowiem zauważyć, że nowa uchwała będzie obowiązywała na przyszłość, a ewentualne skutki przedmiotowej uchwały nie zostałyby wyeliminowane z obrotu prawnego.