III SA/Gl 513/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 października 2021 r. sprawy ze skargi R.P. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminowi do wniesienia odwołania oddala skargę. UZASADNIENIE Wojewoda S. (dalej: organ odwoławczy) postanowieniem z [...] r. nr [...], stwierdził, że odwołanie R. P. (dalej: strona, skarżący) od decyzji Prezydenta Miasta S. (dalej: organ I instancji) z [...] r. nr [...], wniesione zostało z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 129 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: K.p.a.) i w związku z tym pozostawia się je bez rozpoznania. Z akt administracyjnych wynika, że decyzją z [...] r. nr [...], organ I instancji zobowiązał stronę do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń, za okres od [...] r. do [...] r., z tytułu zasiłku dla bezrobotnych w łącznej kwocie brutto [...] zł. Decyzja organu I instancji została skierowana na adres wskazany przez skarżącego jako adres zameldowania na pobyt stały i adres korespondencyjny. Przedmiotowa przesyłka została zwrócona do organu 12 sierpnia 2006 r., jako niepodjęta w terminie. Z adnotacji zamieszczonych na przesyłce wynika, że awizowana została 27 lipca 2006 r. i 4 sierpnia 2006 r. Skarżący złożył odwołanie od tej decyzji 8 kwietnia 2020 r., zarzucając: rażące naruszenie zasad: uwzględniania z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, pogłębiania zaufania do organów Państwa, szybkości i prostoty postępowania, polubownego załatwiania spraw; art. 107 § 4, art. 42, art. 43, art. 44 K.p.a. Wniósł również o: odstąpienie od żądania zwrotu kwoty [...] zł, wzajemne rozliczenie kosztów egzekucyjnych, zwrot niesłusznie wyegzekwowanej kwoty [...] zł, wstrzymanie dalszej egzekucji i zaprzestanie naruszania prawa przez PUP. W uzasadnieniu odwołania skarżący podniósł, że decyzja z [...] r. nie wskazuje podstawy prawnej i faktycznej jej wydania oraz nie uwzględnia okoliczności, które według niego są istotne w sprawie. W tej sytuacji skarżący nie może się odnieść merytorycznie do zaskarżonej decyzji i uznaje ją za nielegalną i nieważną z mocy prawa. Zaskarżonym postanowieniem z [...] r. organ odwoławczy stwierdził, że odwołanie strony wniesione zostało z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 129 § 2 K.p.a. i w związku z tym pozostawia się je bez rozpoznania. W uzasadnieniu postanowienia organ przywołał treść art. 39, art. 42, art. 43 i art. 44 K.p.a. i wyjaśnił, że ze zwrotnych potwierdzeń odbioru wynika, że pierwsze zawiadomienie o niemożności doręczenia stronie przesyłki listowej zawierającej decyzję z [...] r., pozostawiono w 27 lipca 2006 r. Kolejne zawiadomienie (powtórne awizo) o pozostawieniu przedmiotowej przesyłki listowej w placówce pocztowej w S., pozostawiono 4 sierpnia 2006 r. Zatem w ocenie organu odwoławczego doręczenie skarżącemu przesyłki listowej zawierającej decyzję z [...] r. nastąpiło zgodnie z art. 44 K.p.a. 10 sierpnia 2006 r. W tej sytuacji zdaniem organu brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania odwołania, gdyż skarżący składając odwołanie 8 kwietnia 2020 r. nie zachował 14 - dniowego terminu do jego wniesienia. Licząc od daty doręczenia decyzji w sposób wskazany w art. 44 § 1 K.p.a., doręczenie zastępcze nastąpiło 10 sierpnia 2006 r., zatem skarżący najpóźniej winien wnieść odwołanie 24 sierpnia 2006 r. W skardze do sądu administracyjnego skarżący wniósł o: 1. uznanie jego skargi na decyzję organu I instancji z [...] r.; 2. przywrócenie terminu do złożenia skargi na tę decyzję; 3. przekazanie wniosku o przywrócenie terminu do złożenia skargi na decyzję organu I instancji z [...] r., do rozpoznania przez organ odwoławczy; 4. merytoryczne rozpoznanie skargi na decyzję organu I instancji z [...] r.; 5. przekazanie skargi na decyzję organu I instancji z [...] r. do merytorycznego rozpoznania przez organ odwoławczy, który udzieli upoważnienia osobie innej niż M. C. w przedmiocie rozpoznania tej skargi w oparciu o art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. W uzasadnieniu skargi wyjaśnił, że doręczenie decyzji nie nastąpiło zgodnie z art. 42 § 1, 2 i 3, art. 43 i art. 44 K.p.a., gdyż skarżący wyjechał w trybie pilnym do chorego ojca, po powrocie zastał uszkodzoną skrzynkę pocztową, zaś listonosz nie doręczył przesyłki do rąk dorosłych sąsiadów. Następnie skarżący wyjaśnił, że [...] r. dowiedział się od Dyrektora PUP, o zajęciu emerytury przez komornika, zatem skutecznym jest złożenie odwołania od decyzji [...] r. W związku z tym wnosi o przywrócenie terminu do złożenia skargi na decyzję z [...] r. zgodnie z art. 58 § 1 K.p.a. , a także o przywrócenie terminu do złożenia skargi na postanowienie organu odwoławczego z [...] r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Oceniając skargę przy zastosowaniu powyższych kryteriów, Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie z [...] r., w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie zostało wydane z naruszeniem prawa w stopniu obligującym do jego wyeliminowania z obrotu prawnego. Podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił art. 134 K.p.a. Zgodnie z powołanym przepisem organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Stosownie natomiast do treści art. 127 § 1 K.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję. Odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie (art. 129 § 1 i 2 K.p.a.). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie stwierdzenia tej okoliczności organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania w trybie art. 134 K.p.a. (por. wyrok NSA z 4 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2126/12, LEX nr 1497908). Treść art. 134 K.p.a., będącego bezwzględnie obowiązującą normą prawną, wskazuje na obowiązek organu odwoławczego wyraźnego ustosunkowania się do tej czynności. Stwierdzenie uchybienia terminu wymaga zatem jednoznacznego rozstrzygnięcia w formie postanowienia (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 17, C. H. Beck Warszawa 2021 r., s. 830). W związku z powyższym każde, nawet nieznaczne przekroczenie terminu do wniesienia odwołania powoduje, że organ odwoławczy ma obowiązek wydać postanowienie, o którym mowa w art. 134 K.p.a., tj. postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania, chyba że strona domaga się przywrócenia terminu stosownie do art. 58 § 1 i § 2 k.p.a., a wniosek ten zostanie uwzględniony. Jest oczywiste, że stwierdzenie przez organ odwoławczy uchybienia terminu do wniesienia odwołania na podstawie art. 134 K.p.a. powinno być poprzedzone dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego co do tego, czy wnoszący odwołanie przekroczył termin określony w art. 129 § 2 K.p.a. Jednocześnie, przepis art. 124 K.p.a. stanowi, że postanowienie organu odwoławczego powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Z treści natomiast art. 107 § 3 K.p.a., mającego zastosowanie w sprawie w związku z art. 126 K.p.a., wynika, że uzasadnienie faktyczne postanowienia powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej postanowienia, z przytoczeniem przepisów prawa. Prawidłowo zredagowane pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienie jest istotne z uwagi na zasadę przekonywania wyjaśnić stronom zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwianiu sprawy. Jest to element decydujący o przekonaniu strony co do trafności i słuszności przyjętego rozstrzygnięcia. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy. Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy wyjaśnić przyjdzie, że w rozpoznawanej sprawie należało ustalić dwie okoliczności: datę doręczenia stronie decyzji organu pierwszej instancji oraz datę i sposób wniesienia przez nią odwołania. Zauważyć też przyjdzie, że w złożonym odwołaniu strona skarżąca zarzuciła wprawdzie naruszenie art. 42, art. 43, art. 44 K.p.a., jednakże w żaden sposób zarzutu tego nie uzasadniła. Uzasadnianie tego zarzutu na etapie skargi do Sądu jest spóźnione. Zatem w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy w sprawie zasadnie organ wskazał, że sporna decyzja z [...] r. została skierowana na adres wskazany przez skarżącego jako adres zameldowania na pobyt stały i adres korespondencyjny. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru i adnotacji na kopercie wynika, że przesyłka awizowana została 27 lipca 2006 r. oraz powtórnie 4 sierpnia 2006 r. Zwrot przesyłki do organu nastąpił 12 sierpnia 2006 r., jako niepodjętej w terminie. (K. 17 akt administracyjnych organu I instancji). Słusznie zatem organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia przywołał treść art. 39, art. 42, art. 43 i art. 44 K.p.a., wskazując, że organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez pocztę, przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy; w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 K.p.a. (doręczenie pisma w mieszkaniu strony, w miejscu pracy strony lub w lokalu organu administracji publicznej) i art. 43 K.p.a. (doręczenie zastępcze za pokwitowaniem dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu), poczta przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej (w przypadku doręczania pisma przez pocztę), a zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jej odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata; doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia 14-dniowego okresu przechowywania, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (art. 44 § 4 K.p.a.). Uwzględniając powyższe oraz treść art. 129 § 2 K.p.a. organ prawidłowo stwierdził, że czternastodniowy termin do wniesienia odwołania licząc od daty doręczenia decyzji w sposób wskazany w art. 44 § 1 K.p.a. tj. 10 sierpnia 2006 r. upływał z dniem 24 sierpnia 2006 r. Odwołanie zostało złożone do organu odwoławczego 8 kwietnia 2020 r. a więc niemalże 14 lat po upływie ustawowego terminu. Przekroczenie terminu ustawowego nawet o jeden dzień obliguje do uznania, że dokonana przez skarżącego czynność jest bezskuteczna, a organ ma obowiązek – stosownie do art. 134 K.p.a. wydać postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Jak już wcześniej wskazano, skarżący mógł bronić się przed negatywnymi skutkami uchybienia terminu składając np. prośbę o przywrócenie terminu w trybie unormowanym w art. 58 § 1 i 2 K.p.a. W analizowanym przypadku skarżący nie zwrócił się jednak do organu z takim wnioskiem. W odwołaniu również nie powołał się na okoliczności wskazujące na brak jego winy w uchybieniu terminu. Dopiero w skardze zawarł argumenty wskazujące jego zdaniem, że przekroczenie terminu nastąpiło nie z jego winy, podnosząc również i uzasadniając zarzuty dotyczące prawidłowego doręczenia decyzji. W momencie wydawania zaskarżonego postanowienia nie istniała jednak przeszkoda do stwierdzenia uchybienia terminu w postaci uprzednio złożonego do organu żądania przywrócenia terminu stosownie do art. 58 § 1 i § 2 K.p.a., które powinno zostać rozpatrzone w pierwszej kolejności, przed ewentualnym wydaniem postanowienia w trybie art. 134 K.p.a. Sam fakt dokonania określonej czynności po terminie nie uzasadnia domniemania, że osoba zainteresowana składa wniosek o przywrócenie uchybionego terminu (zob. np. wyrok NSA z dnia 17 września 2014 r. sygn. akt I OSK 323/13, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Reasumując, organ orzekając w oparciu o art. 134 K.p.a. prawidłowo ustalił dwie okoliczności: datę doręczenia decyzji stronie oraz datę wniesienia przez nią odwołania. Z akt sprawy nie wynika również, by skarżący złożył wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. Tylko w takim postępowaniu możliwe byłoby badanie przyczyn uchybienia terminu do wniesienia odwołania. W kontrolowanym postępowaniu dotyczącym jedynie stwierdzenia uchybienia terminu bada się, czy środek odwoławczy wniesiono w ustawowym terminie. Nie bada się natomiast dlaczego i z jakich przyczyn doszło do uchybienia terminu, a tym bardziej nie podlegają kontroli zarzuty merytoryczne zgłoszone wobec decyzji organu I instancji. W związku z powyższym organ odwoławczy prawidłowo zinterpretował i zastosował przywołane powyżej regulacje prawne, orzekając o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Odnosząc się natomiast do argumentacji zawartej w skardze, należy jeszcze raz podnieść, że przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie było postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania, które jest rozstrzygnięciem o charakterze procesowym i posiada walor ostateczności. W ramach związania wynikającego z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd nie był władny do badania prawidłowości decyzji organu I instancji w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń z tytułu zasiłku dla bezrobotnych. Z przedstawionych powyżej względów Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił. Sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym bez przeprowadzenia rozprawy i udziału stron, stosownie do treści art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sprawa może zostać rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy stronie zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym Sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).