II OSK 1337/06

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krystyna Borkowska sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia NSA Teresa Kobylecka (spr.) Protokolant Katarzyna Latuszek po rozpoznaniu w dniu 11 października 2007 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 marca 2006 r. sygn. akt II SA/Po 1008/04 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...], [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 27 stycznia 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę M. S. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...], utrzymującej w mocy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa decyzję Burmistrza G. z dnia [...], którą na podstawie art. 39, art. 40 ust.1, 3 i 4 pkt 6, art. 44 i art. 46 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 85 ustawy z dnia 27 marca 2004 r. o panowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalono warunki zabudowy dla inwestycji R. Z. obejmującej zmianę sposobu użytkowania hali magazynowej na halę drobiarską, położoną w miejscowości B., gm. G. na działce Nr ewid. [...], określając jednocześnie zalecenia i zobowiązania, jakie na inwestora nałożyły organy współdziałające. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, organy obu instancji prawidłowo przeprowadziły procedurę wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, nie naruszono przepisów art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa, których uchybienie zarzucał skarżący i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Sąd I instancji wskazał, że organy rozstrzygały w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż sprawa została wszczęta w 2003 r. i wobec faktu, że z dniem 31 grudnia 2003 r. przestał obowiązywać miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy G. procedura wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu została przeprowadzona zgodnie z treścią art. 40 i art. 44 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W oparciu o § 3 ust. 1 pkt 8e rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 179, poz. 1490 ze zm.) w związku z art. 46 ust. 1 i 4 pkt 1 i art. 51 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 62, poz. 627 ze zm.) inwestycję R. Z. zakwalifikowano do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, zatem zasadne było nałożenie na inwestora obowiązku wykonania raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko, który został wykonany zgodnie z art. 52 ustawy Prawo ochrony środowiska. Z raportu wynika, że uwzględniono w nim oddziaływanie dwóch hal drobiarskich - jednej zlokalizowanej na działce nr [...], dla której inwestor posiada pozwolenia na budowę oraz planowaną halę z zaadaptowanego budynku magazynowego na działce nr [...], o łącznej obsadzie [...] DJP. Uwzględniono także otoczenie planowanej inwestycji wskazując, iż sąsiaduje ona z zabudowaniami mieszkalnymi w odległości 15m od części magazynowej hali. Planowaną inwestycję poddano ocenie pod względem jej wpływu na jakość powietrza, poziom hałasu, oddziaływania na glebę, roślinność i wody powierzchniowe, a także produkcję odpadów i stwierdzono, że lokalizacja fermy jest korzystna i nie będzie stwarzać zagrożenia dla środowiska, a wpływ projektowanej inwestycji na powietrze atmosferyczne na terenie poza granicami działki inwestora nie wykazuje ponadnormatywnego oddziaływania; praca zakładu nie spowoduje znaczącej uciążliwości dla otoczenia. Raport, uzupełniony został także dodatkowymi dwiema opiniami specjalistów z dziedziny ochrony środowiska wyjaśniającymi wątpliwości skarżących w zakresie oddziaływania na środowisko. Sąd podniósł, że decyzja została pozytywnie uzgodniona w zakresie ochrony środowiska ze Starostą K. oraz w zakresie ochrony sanitarnej z Powiatowym Inspektorem Sanitarnym (art. 48 ust. 2 i art. 57 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska), zaś Wojewoda W. postanowieniem z dnia [...] stwierdził zgodność z prawem przedłożonego mu wraz załącznikami projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Sąd stwierdził, iż na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego stwierdzić należy, że w postępowaniu, w ramach którego sporządzono raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko zapewniony był udział społeczeństwa (art. 53 ustawy Prawo ochrony środowiska). Strony zawiadomiono o czynnościach organu I instancji dotyczących uzgodnienia projektu decyzji wraz z załączonym raportem, doręczano odpis każdego postanowienia, gdy istniał obowiązek jego doręczenia, a także zawiadomiono strony w trybie art. 10 § 1 kpa o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, z czego skarżący skorzystał. Podanie do publicznej wiadomości informacji nastąpiło poprzez wywieszenie na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego w G., prócz tego strony zostały indywidualnie powiadomione odrębnymi listami. Zdaniem Sądu organ I instancji prawidłowo dopełnił wymogu podania informacji do publicznej wiadomości, brak jest bowiem obowiązku wywieszenia zawiadomienia w pobliżu miejsca planowanej inwestycji, czego domagał się skarżący. Odnosząc się do zarzutu skarżącego, że organ i instancji nie wykonał obowiązku wynikającego z art. 32 ust. 3 ustawy Prawo ochrony środowiska dotyczącego zamieszczenia na stronie internetowej informacji o wniosku o wydanie przedmiotowej decyzji oraz o możliwości składania uwag i wniosków w zakreślonym terminie, Sąd wskazał, że wykonanie takiego obowiązku uzależnione jest od posiadania przez gminę strony internetowej, a takiego faktu skarżący nie wykazał. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego organy szczegółowo i wszechstronnie zebrały materiał dowodowy i prawidłowo oceniły go w świetle art. 80 kpa, brak jest przesłanek podważających prawidłowość zaskarżonej decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł M. S., reprezentowany przez pełnomocnika adw. M. K., który zarzucił: naruszenie prawa materialnego : - art. 32 w zw. z art. 53 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że organy administracji prawidłowo przeprowadziły procedurę udziału społeczeństwa w odniesieniu do przedmiotowej decyzji, gdy prawidłowa wykładnia prowadzi do wniosku przeciwnego, - art. 52 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że sporządzony na potrzeby postępowania przed organami administracji raport w rozumieniu art. 52 spełnia ustawowe wymagania co do jego treści, w szczególności w zakresie usytuowania, charakteru i skali oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, gdy prawidłowa wykładnia prowadzi do wniosku przeciwnego, - art. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym przez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że "przedmiotowa decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu mieści się w granicach orzekania określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, gdy prawidłowa wykładnia prowadzi do wniosku przeciwnego", - art. 44 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym przez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że zawiadomienie i ogłoszenie o terminie rozprawy spełniło ustawowe wymagania w tym zakresie, naruszenia przepisów postępowania: - art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez "niedokonanie przez Sąd rozpoznania sprawy w wymaganym przez ustawę zakresie, w szczególności nie objęcie przez Sąd wszystkich rozstrzygnięć (ewentualnie ich uchybień) wydanych w przedmiotowej sprawie administracyjnej", - art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez "niedokonanie przez Sąd rozpoznania sprawy w wymaganym przez ustawę zakresie granice jego orzekania, w szczególności poprzez nie uchylenie zaskarżonej decyzji". Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano na sposób naruszenia przepisu art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, przewidującego w odniesieniu do postępowań wymagających udziału społeczeństwa dodatkowy, w stosunku do przewidzianych w art. 3 pkt 19, sposób podania do publicznej wiadomości - zamieszczenie takiej informacji na stronie internetowej. Obowiązku tego organ I instancji nie wykonał. Nie znajduje, zdaniem skarżącego uzasadnienia sanowanie przez Sąd tego naruszenia poprzez przerzucenie na skarżącego obowiązku wykazania, czy gmina dysponuje stroną internetową, gdyż ustalenie wszystkich faktów niezbędnych do prawidłowej weryfikacji postępowania przed organem I instancji znajduje się w kognicji Sądu. W zarzucie naruszenia art. 52 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska przez jego błędną wykładnię wskazano, że raport nie zawiera faktu, że na działce nr [...] znajdują się dwie hale drobiarskie. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 3 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym stwierdzono, że w trakcie przeprowadzonego postępowania ani orzekające organy administracji, ani Sąd nie uwzględniły dotychczasowych potrzeb właścicieli, w tym skarżącego wynikających z istniejącego zagospodarowania przestrzennego. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 44 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym stwierdzono, że nie zamieszczenie odpowiedniej informacji o rozprawie administracyjnej na tablicy w pobliżu planowanej inwestycji stanowi naruszenie wymogów ustawowych w tym zakresie. Skarżący zarzucił, że "Sąd winien rozpoznać sprawę wychodząc poza określone w skardze zarzuty i z urzędu zweryfikować przedmiotową decyzję pod względem zgodności z prawem. Mając na uwadze wskazane zarzuty naruszenia prawa materialnego oraz zarzuty naruszenia postępowania administracyjnego (poza kognicją Naczelnego Sądu Administracyjnego) postępowanie zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co miało istotny wpływ na wynik sprawy". Powołując się na treść art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarżący stwierdził, że obowiązkiem Sądu jest - przez wydanie orzeczenia - stworzenie takiego stanu, że w obrocie prawnym nie będzie istniał i funkcjonował żaden akt lub czynność organu administracji publicznej niezgodne z prawem. Warunek ten nie został spełniony w przedmiotowym postępowaniu. Sąd administracyjny pierwszej instancji jest zobowiązany do podjęcia przewidzianych w ustawie środków, a więc wydania stosownego orzeczenia w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Kontrola kasacyjna dokonywana przez Naczelny Sąd Administracyjny obejmuje stosowanie prawa procesowego i materialnego. Podstawą skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) jest naruszenie przez sąd przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W jej ramach skarżący musi bezwzględnie powołać przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, którym uchybił sąd, uzasadnić ich naruszenie i wykazać, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast przy skorzystaniu w skardze kasacyjnej z podstawy określonej w art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zakres oceny Sądu jest ograniczony do badania, czy wskazane przepisy prawa materialnego zostały naruszone przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i na czym to naruszenie polegało. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, gdyż stosownie do regulacji art. 183 § 1 tej ustawy rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. M. S. skargę kasacyjną oparł na obu postawach kasacyjnych, wskazanych w art. 174 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W związku z tym w pierwszej kolejności wymagają oceny zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, gdyż zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą podlegać ocenie dopiero wówczas, gdy stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego wyroku nie nasuwa zastrzeżeń. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej uznał, że zawarte w niej zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie mają usprawiedliwionych podstaw. Skarżący poza teoretycznymi rozważaniami dotyczącymi przepisów art. 134 i art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie wskazał i nie uzasadnił ich naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu. Nieuzasadnione są także zarzuty naruszenia prawa materialnego - art. 32, art. 52 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska oraz art. 3 i art. 44 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - przez ich błędną wykładnię. Podnieść należy, że naruszenie prawa materialnego przejawiające się w błędnej wykładni polega na mylnej interpretacji treści normy prawnej, wynikającej z przepisu objętego zarzutem naruszenia. Nie można wyprowadzić z treści uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosku, że Sąd ten dokonywał wykładni przepisu art. 32 ustawy Prawo ochrony środowiska. Z przepisu ust. 3 tego przepisu wynika wprost, że jeżeli organ orzekający prowadzi stronę internetową, podanie do publicznej wiadomości informacji o zamieszczeniu w ogólnodostępnym wykazie danych o wniosku o wydanie decyzji powinno nastąpić także przez zamieszczenie informacji na stronie internetowej i tak to zostało przedstawione zarówno przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, jak i przez skarżącego w skardze kasacyjnej. Sąd jedynie wskazał w uzasadnieniu wyroku, że w sprawie nie wykazano, aby w dacie wydania decyzji organ prowadził stronę internetową. Nie można zatem czynić Sądowi I instancji zarzutu błędnej wykładni art. 32 ustawy Prawo ochrony środowiska. Podobnie chybiony jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 52 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska przez jego błędną wykładnię. Zarzut naruszenia tego przepisu sprowadza się do wskazania, że Sąd przyjął, iż sporządzony na potrzeby postępowania raport spełnia wymagania, co do jego treści, podczas gdy nie uwzględniono w nim faktu istnienia dwóch hal drobiarskich. Sąd I instancji nie dokonywał wykładni również tego przepisu. Uznał, że raport uzupełniony o dwie dodatkowe opinie specjalisty z dziedziny ochrony środowiska uwzględnia oddziaływanie dwóch hal drobiarskich - jednej zlokalizowanej na działce nr [...], dla której inwestor posiada pozwolenia na budowę oraz planowaną halę z zaadaptowanego budynku magazynowego na działce nr [...], o łącznej obsadzie [...] DJP, a także uwzględnia otoczenie planowanej inwestycji, w tym zabudowania mieszkalne położone w odległości 15m od części magazynowej hali. Planowaną inwestycję poddano ocenie pod względem jej wpływu na jakość powietrza, poziom hałasu, oddziaływania na glebę, roślinność i wody powierzchniowe, a także produkcję odpadów i stwierdzono, że lokalizacja fermy jest korzystna i nie będzie stwarzać zagrożenia dla środowiska, a wpływ projektowanej inwestycji na powietrze atmosferyczne na terenie poza granicami działki inwestora nie wykazuje ponadnormatywnego oddziaływania. Kolejny zarzut naruszenia prawa materialnego dotyczy naruszenia art. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym przez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że przedmiotowa decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu mieści się w granicach orzekania określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, gdy prawidłowa wykładnia prowadzi do wniosku przeciwnego. Przepis art. 3 stanowi, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny (ust. 1) i do ochrony własnego interesu prawnego, przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych (ust. 2). Skarżący wskazując naruszenie tego przepisu zarzucił, że ani Sąd I instancji, ani organy administracji "nie uwzględniły dotychczasowych potrzeb właścicieli, w tym skarżącego, wynikających z istniejącego zagospodarowania przestrzennego". Zarzut ten został sformułowany ogólnie i nie wynika z niego, na czym miałaby polegać błędna wykładnia cyt. przepisu art. 3. Zarzut naruszenia przepisu art. 44 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym przez błędną jego wykładnię nie jest uzasadniony. Przepis ten stanowi, że o terminie rozprawy administracyjnej, której przeprowadzenie w sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego terenu jest obligatoryjne w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawiadamia się zainteresowanych oraz ogłasza dodatkowo w prasie lokalnej lub w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że dnia [...] maja 2004 r. Burmistrz G. wywiesił na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego w G. zawiadomienie o wyznaczeniu na dzień [...] maja 2004 r. rozprawy administracyjnej, a nadto strony zostały zawiadomione odrębnymi pismami. Uznać należy, że Sąd I instancji prawidłowo uznał, że organ administracji dopełnił obowiązku wynikającego z cytowanego przepisu, w sprawie bowiem nie wykazano, ażeby istniała potrzeba wywieszenia zawiadomienia także w pobliżu miejsca planowanej inwestycji, lub że obowiązek taki wynikał ze zwyczaju przyjętego w tej miejscowości. W świetle powyższego uznać należy, że zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, jako pozbawione usprawiedliwionych podstaw nie mogły odnieść zamierzonego skutku, w związku z czym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) skargę kasacyjną oddalił.