I OSK 3153/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Sędziowie: NSA Monika Nowicka NSA Jolanta Rudnicka Protokolant: asystent sędziego Marek Szwed-Lipiński po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. sp. z o.o. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 lipca 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 121/19 w sprawie ze skargi S. sp. z o.o. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 11 lipca 2019 r. oddalił skargę S. Sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2018 r. w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca Spółka, zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz o przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie: 1) art. 4 pkt 1, 2 i 22 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2068, z późn. zm.), dalej: udp, przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na bezpodstawnym uznaniu, że "pas zieleni spontanicznie rosnącej; fragment skarpy pokrytej roślinnością" wyczerpuje definicję pasa drogowego, drogi bądź zieleni przydrożnej, gdy w rzeczywistości znajdujące się na nieruchomości przyległej rośliny i naturalne formy terenu są zbędne na cel komunikacyjny określony w akcie wywłaszczenia, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 2a udp i przyjęcie, że w niniejszym przypadku niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej z uwagi na fakt, że w czasie orzekania nieruchomość ta jest częścią drogi w rozumieniu ustawy o drogach publicznych; 2) art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, polegające na niezrealizowaniu wytycznych zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 maja 2018 r., sygn. akt. I OSK 1688/16, w zakresie ustalenia znaczenia zieleni dla funkcjonowania ciągu pieszo-rowerowego; 3) art. 3 § 1 ppsa w zw. z przepisem art. 7, art. 8, art. 9 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, polegające na bezpodstawnym uznaniu, że z mapy zasadniczej jednoznacznie wynika, że sporna działka nr [...] w całości usytuowana jest w granicach pasa drogowego ul. [...] oraz zaniechaniu ustalenia znaczenia zieleni dla funkcjonowania ciągu pieszo-rowerowego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania – Miasto P., wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie od Spółki kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przed przystąpieniem do badania poszczególnych zarzutów skargi kasacyjnej, należy wyjaśnić, że decyzją z [...] lipca 2015 r. Starosta [...] orzekł o odmowie zwrotu na rzecz D. Sp. z o.o. w P. (obecnie S. Sp. z o.o.) nieruchomości położonej w P., oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb C., arkusz mapy [...], działka nr [...] o pow. 250 m2 oraz części działki nr [...] (projektowana działka nr [...]) o pow. 329 m2, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] jako własność Miasta P., zwrocie na rzecz wskazanego powyżej podmiotu nieruchomości położonej w P., oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb C., arkusz mapy [...], część działki nr [...] (projektowana działka nr [...]) o pow. 571 m2, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] jako własność Miasta P., zatwierdził podział nieruchomości położonej w P., oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb C., arkusz mapy [...], działka nr [...], zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] jako własność Miasta P., na działkę nr [...] o pow. 571 m2 oraz działkę nr [...] o pow. 329 m2, zgodnie z mapą z projektem podziału stanowiącym integralną część decyzji oraz zobowiązał wskazaną powyżej Spółkę do zwrotu na rzecz Miasta P. łącznej kwoty 41 723,17 zł tytułem kwoty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość podlegającą zwrotowi. Po rozpatrzeniu odwołania Miasta Wojewoda [...] decyzją z [...] grudnia 2015 r. uchylił powyższą decyzję w zakresie wysokości kwoty podlegającej zwrotowi, wskazując, że kwotą tą powinna być kwota 43 667,90 zł, a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wyrokiem z 10 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Po 95/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił powyższą decyzję, wskazując, że sporne działki znajdują się w liniach rozgraniczeniowych pasa drogowego, co wyklucza możliwość ich zwrotu. Sąd wskazał, że organy nie poczyniły wystarczających ustaleń w celu określenia czy planowana działka nr [...] znajduje się w pasie drogowym z uwagi na posadowienie na niej obiektów budowlanych i urządzeń technicznych związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu albo urządzeń związanych z potrzebami zarządzania drogą. Sąd zaznaczył przy tym, że o przynależności do pasa drogowego nie decyduje sama lokalizacja działki. Wyrokiem z 18 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 1688/16, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od powyższego wyroku. W uzasadnieniu nakazał ustalenie przebiegu linii granicznej pasa drogowego z uwzględnieniem znaczenia jaki dla funkcjonowania drogi ma zieleń o ile znajduje się ona w granicach pasa drogowego. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda decyzją z [...] grudnia 2018 r. uchylił decyzję Starosty z [...] lipca 2015 r. i orzekł o odmowie zwrotu na rzecz Spółki działek nr [...] i [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że na działce nr [...] w jej północno-wschodniej części znajduje się utwardzony fragment ul. [...] oraz chodnik (ciąg pieszo-rowerowy), a w części wschodniej urządzony został ciąg pieszo-rowerowy (asfaltowy). Wzdłuż ciągu pieszo-rowerowego (asfaltowego) znajduje się półmetrowy pas zieleni oddzielający ww. ciąg od ul. [...]. Zachodnia część działki stanowi pas zieleni spontanicznie rosnącej z nasadzeniami drzew wieloletnich liściastych oraz niewielki fragment skarpy pokrytej roślinnością spontanicznie rosnącą. Natomiast działka nr [...] w części północnej stanowi urządzoną drogę (ul. [...]), w części południowej znajduje się słup oświetleniowy, słup sygnalizacji świetlnej, część chodnika (droga rowerowa) z kostki brukowej oraz niewielkie fragmenty roślinności dziko rosnącej niekoszonej. W ocenie organu wskazuje to, że działki te stanową część pasa drogowego, przy czym pas zieleni zlokalizowany na działce nr [...] pełni rolę izolacyjną a realizacja celu komunikacyjnego na tej działce polega na utrzymywaniu bieżącego stanu oraz podtrzymaniu funkcji terenu. Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę Spółki na powyższe rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że Wojewoda uzupełnił postępowanie wyjaśniające w kierunku wskazanym orzeczeniami zapadłymi w rozpoznawanej sprawie oraz uznał, że zieleń przydrożna, również występująca w postaci roślinności rosnącej spontanicznie z uwagi na pełnioną funkcję izolacyjną, może zostać uznana za element pasa drogowego, co powoduje, że cała działka nr [...] nie może podlegać zwrotowi jako część drogi publicznej. Mając powyższe na uwadze, wskazać należy, że z materiału dowodowego zgromadzonego przez wojewodę wynika wprost, że działka nr [...] oraz część działki [...] odpowiadająca pierwotnie projektowanej działce nr [...] spełniają przesłanki uznania ich za pas drogowy. Zgodnie bowiem z art. 4 pkt 1 udp przez pas drogowy należy rozumieć wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Jak ustalił Wojewoda działka nr [...] w części północnej stanowi urządzoną drogę publiczną, w części południowej znajduje się słup oświetleniowy, słup sygnalizacji świetlnej, część chodnika (droga rowerowa) z kostki brukowej oraz niewielkie fragmenty roślinności dziko rosnącej niekoszonej. Istniejąca na jej powierzchni infrastruktura techniczna jako służąca zabezpieczeniu i obsłudze ruchu niewątpliwie spełnia przesłanki uznania jej za pas drogowy. Z podobnych przyczyn za pas drogowy musi zostać uznana część działki nr [...] odpowiadająca projektowanej pierwotnie działce nr [...]. Jak wynika bowiem z położenia tej części działki przylega ona bezpośrednio do drogi publicznej a na jej terenie zlokalizowany jest ciąg pieszo-rowerowy z pasem zieleni, które podobnie jak w przypadku działki nr [...] należy uznać za spełniające funkcję obsługi i zabezpieczenia ruchu na sąsiadującej drodze publicznej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rzeczywistą oś sporu w rozpoznawanej sprawie stanowi część działki nr [...] odpowiadająca projektowanej uprzednio działce nr [...], która od drogi publicznej oddziela wskazana powyżej część działki nr [...] odpowiadająca projektowanej wcześniej działce nr [...]. Skonstatować jednak należy, że po wyroku NSA z dnia 18 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 1688/16, zmienił się stan prawny nieruchomości. Decyzja Starosty [...] z [...] lipca 2015 r. została bowiem w całości uchylona przez Wojewodę [...], a więc również w części dotyczącej zatwierdzenia podziału działki nr [...] na działkę nr [...] o pow. 571 m2 oraz działkę nr [...] o pow. 329 m2. Z treści skargi kasacyjnej nie wynika, aby jej autorka kwestionowała, iż wschodnia część działki [...] znajduje się w liniach rozgraniczających ul. [...], natomiast zaprezentowała pogląd, iż część zachodnia tej działki stanowiąca pas zieleni nie wyczerpuje definicji pasa drogowego bądź zieleni przydrożnej. Skoro jednak działka [...] stanowi jedną całość i nie doszło do ewidencyjnego wydzielenia zachodniej części nieruchomości, a działka ta znajduje się w liniach rozgraniczających ulicy, to przepis art. 2a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych sprzeciwia się przenoszeniu własności dróg publicznych na rzecz podmiotów innych, niż wymienione w tym przepisie. Zatem na marginesie tylko należy podnieść, że kwestia zieleni znajdującej się w pobliżu dróg publicznych jest przedmiotem regulacji zarówno ustawy o drogach publicznych, jak i rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2016 r. poz. 124, z późn. zm.). Zgodnie bowiem z art. 4 pkt 22 udp zieleń przydrożna to roślinność umieszczona w pasie drogowym, mająca na celu w szczególności ochronę użytkowników drogi przed oślepianiem przez pojazdy nadjeżdżające z kierunku przeciwnego, ochronę drogi przed zawiewaniem i zaśnieżaniem, ochronę przyległego terenu przed nadmiernym hałasem, zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby. Z kolei zgodnie z § 52 ust. 1 przywołanego rozporządzenia pas zieleni może być elementem pasa drogowego, jeżeli pełni funkcje estetyczne lub związane z ochroną środowiska albo przyczynia się do wypełnienia wymagań określonych w § 1 ust. 3 rozporządzenia. Jednym z takich wymagań jest wskazane w § 1 ust. 3 pkt 1 lit. d przywołanego rozporządzenia zapewnienie ochrony środowiska ze szczególnym uwzględnieniem ochrony przed nadmiernym hałasem, wibracjami, zanieczyszczeniami powietrza, wody i gleb. Zaznaczyć przy tym należy, że zacytowane powyżej przepisy nie wymagają, aby zieleń stanowiąca pas zieleni przydrożnej pochodziła z nasadzeń planowych. Oznacza to, że definicję zieleni przydrożnej spełniać będą też nasadzenia spontaniczne niedokonane ręką człowieka, o ile służą celom określonym w tych przepisach. W rozpoznawanej sprawie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ prawidłowo ustalił, że roślinność znajdująca się na części działki nr [...] pełni funkcję izolacyjną. Zauważyć bowiem należy, że z jednej strony roślinność ta zabezpiecza drogę publiczną wraz z ciągiem pieszo-rowerowym przed zawiewaniem i zaśnieżaniem od strony położonych w pobliżu drogi publicznej terenów, a z drugiej strony redukuje ona hałas i zanieczyszczenie powietrza wynikającego z ruchu po drodze publicznej. Uznać zatem należy, że funkcje pełnione przez zieleń znajdującą się na spornej części działki nr [...] mieszczą się w zakresie uregulowanym w art. 4 pkt 22 udp i § 52 ust. 1 przywołanego rozporządzenia. Skoro zatem ze stanu faktycznego ustalonego przez Wojewodę wynika, że działki nr [...] i nr [...] spełniają przesłanki uznania ich za działki stanowiące część pasa drogowego i położone są w granicach drogi publicznej, to w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do uwzględnienia zarzutów naruszenia art. 4 pkt 1, 2 i 22 udp oraz art. 3 § 1 ppsa w zw. z art. 7, art. 8, art. 9 i art. 80 kpa. Za niezasadny należało również w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uznać zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 153 ppsa. Zgodnie z tym przepisem ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Mając powyższe na uwadze, należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym w rozpoznawanej sprawie wyroku (jego uzasadnieniu) nakazał dokonanie ustaleń, jakie sieci techniczne zostały umieszczone na działce nr [...] i ocenić czy mogą one stanowić element pasa drogowego, ustalenie przebiegu linii granicznej pasa drogowego na mapie zasadniczej oraz jakie znaczenie dla funkcjonowania drogi ma zieleń, o ile znajduje się ona w liniach rozgraniczających pasa drogowego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest podstaw do uznania, że Wojewoda, prowadząc postępowanie, uchybił wytycznym wynikającym z przywołanego wyroku. W toku postępowania ustalono bowiem jakie elementy infrastruktury znajdują się na działce nr [...] (napowietrzna linia wysokiego napięcia, gazociąg gn200, linie telekomunikacyjne oraz elektroenergetyczne) i jaki charakter dla drogi (a nie jak w analizowanym zarzucie chce tego autor skargi kasacyjnej – ciągu pieszo rowerowego) ma zieleń znajdująca się w granicach tej działki, która według organu pełni funkcję izolacyjną, a zatem może stanowić w myśl przytoczonych powyżej definicji część pasa drogowego. Działania te, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, spełniają wytyczne wynikające z wyroku z 18 maja 2018 r. Umożliwiły one bowiem przeprowadzenie oceny czy działka nr [...] może stanowić pas drogowy, co wpływa negatywnie na możliwość dokonania jej zwrotu. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o zasądzeniu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz uczestnika podstępowania, gdyż przepis art. 204 ppsa przewiduje wyłącznie zwrot kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych przez organ (jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę) albo skarżącego (jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę). Tym samym uczestnicy postępowania, choćby ponieśli jakiekolwiek koszty związane z postępowaniem kasacyjnym, nie znaleźli się z woli ustawodawcy w kręgu podmiotów, na których rzecz możliwe jest zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.