I GSK 501/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 4 lutego 2021 r. sygn. akt I SA/Sz 916/20 w sprawie ze skargi (...) na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia (...) nr (...) w przedmiocie odmowy zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 4 lutego 2021 r. sygn. akt I SA/Sz 916/20 w sprawie ze skargi (...) na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za marzec 2020 r. - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia (...) r. nr (...). Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: (...) (dalej: "skarżący") złożył do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "organ") wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek (RDZ) za marzec 2020 r. Decyzją z dnia (...) r. znak (...) organ odmówił skarżącemu prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek we wnioskowanym zakresie za marzec 2020 r. ze względu na niespełnienie warunku z art.31zq ust. 3 ustawy z dnia z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. poz. 1842 z późn. zm.; dalej "ustawa COVID-19"), tj. brak deklaracji rozliczeniowej za marzec 2020 r. Skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z dnia (...) r. znak (...) organ utrzymał w mocy ww. decyzję z dnia (...) r. Organ wskazał, że skarżący nie złożył w terminie do 10 marca 2020 r. deklaracji rozliczeniowej cz. II (DR 2) wraz z ZUS DRA za luty 2020 r., w której winna być ustalona informacja o przychodzie i dochodzie, a tym samym o podstawie wymiaru składek na okres od lutego do grudnia 2020 r. Ww. deklaracja została złożona 24 czerwca 2020 r. Natomiast deklaracja rozliczeniowa ZUS DRA za marzec 2020 r. nie została złożona do 30 czerwca 2020 r. lecz w dniu 16 września 2020 r., tj. po upływie terminu bezwzględnego wyznaczonego przepisami prawa. Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie w której podał, że z uwagi na brak zmian w następnych miesiącach nie miał obowiązku składania deklaracji DRA za kolejne miesiące. Złożenie przez niego deklaracji w czerwcu i we wrześniu nastąpiło w wyniku rozmowy telefonicznej z pracownikami ZUS, w której zasugerowano mu ich złożenie w związku ze złożonym wnioskiem o zwolnienie ze składek za miesiące marzec – maj 2020 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że skarga okazała się zasadna. W ocenie Sądu I instancji, uzasadnienie zaskarżonej decyzji (a także uzasadnienie decyzji organu z 15 września 2020 r.) sporządzone zostało z naruszeniem art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a., uchybienie w tym zakresie może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem WSA, z uzasadnienia decyzji nie wynika, jaki wpływ na zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek za marzec 2020 r. ma złożenie przez skarżącego po terminie deklaracji ZUS DRA za luty 2020 r. wraz z cz. II (DR 2). Należy przy tym zauważyć, że ww. deklaracja została złożona przez skarżącego 24 czerwca, tj. w trakcie trwającego postępowania, jeszcze przed wydaniem decyzji z dnia 15 września 2020 r. Ponadto z uzasadnienia decyzji nie wynika również, czy wskazany przez organ obowiązek złożenia przez skarżącego deklaracji ZUS DRA za marzec 2020 r. do 30 czerwca 2020 r., któremu to terminowi skarżący uchybił, jest konsekwencją objęcia skarżącego od lutego 2020 r. ubezpieczeniem na zasadach ogólnych, z powodu złożenia po terminie deklaracji ZUS DRA za luty 2020 r. wraz z cz. II (DR 2), która to deklaracja uprawniałaby skarżącego do kontynuacji opłacania niższych składek (mały ZUS+). Organ tylko lakonicznie stwierdził, że deklaracja rozliczeniowa ZUS DRA za marzec 2020 r. została złożona 16 września 2020 r., tj. po upływie terminu bezwzględnego wyznaczonego ustawą o przeciwdziałaniu COVID-19, do 30 czerwca 2020 r. Skarżący natomiast twierdzi w skardze, że prowadząc jednoosobową działalność gospodarczą, był zwolniony z obowiązku składania deklaracji ZUS DRA za marzec 2020 r. Sąd I instancji stwierdził, że zadaniem sądu administracyjnego nie jest wyręczanie organów administracji w ich obowiązku stosowania zasady przekonywania, wyrażonej w art. 11 k.p.a., a realizowanej na mocy art. 107 § 3 k.p.a. W analizowanej sprawie organ ponownie rozpoznając sprawę nie sanował błędów w tym zakresie poprzednio popełnionych. Skoro, w ocenie WSA, uzasadnienie decyzji jest lakoniczne i ogólnikowe, to zachodzi prawdopodobieństwo, że organ nie zbadał sprawy z należytą pieczołowitością. Sąd I instancji w postępowaniu organu dostrzegł także naruszenie art. 9 k.p.a., art. 79a k.p.a. Sąd I instancji wskazał, że skarżący występował bez profesjonalnego pełnomocnika i czynił starania, aby swoją sprawę należycie załatwić – składając zaległe deklaracje. Niestety z uzasadnienia nie wynika, czy i jaki skutek odnosi wobec skarżącego złożenie po terminie ww. dokumentów. Organ nie poinformował więc strony o "okolicznościach faktycznych i prawnych, które mają znaczenie dla ustalenia praw i obowiązków". Skarżący zaś był w błędzie, że złożone po terminie deklaracje ZUS DRA zostały przez organ konwalidowane i trwał w tym błędnym przeświadczeniu, dopóki nie otrzymał decyzji odmownej. Sąd I instancji wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni powyższe rozważania oraz wskaże jaki wpływ na decyzję dotyczącą odmowy prawa do zwolnienie z opłacania składek za marzec 2020 r., odnosi wobec skarżącego złożenie po terminie deklaracji ZUS DRA za luty 2020 r. wraz z cz. II (DR 2), podając przy tym podstawę prawną, z treści uzasadnienia powinno wynikać, dlaczego złożona przez skarżącego po terminie – ale jeszcze przed wydaniem decyzji organu I instancji - deklaracja ZUS DRA za luty 2020 r. wraz z cz. II (DR 2) nie została przez organ uwzględniona w sprawie i czy skarżący jest nadal uprawniony do korzystania z tzw. "małego ZUS+". Ponadto, zdaniem WSA, organ wskaże, dlaczego w związku z powyższym na skarżącym ciążył obowiązek złożenia spornej deklaracji ZUS DRA za marzec 2020 r. do 30 czerwca 2020 r., jeżeli prowadzi on jednoosobową działalność gospodarczą. Następnie organ rozstrzygnie sprawę co do istoty, a swoje stanowisko uzasadni zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. w sposób umożliwiający poznanie motywów rozstrzygnięcia zarówno skarżącemu, jak też - ewentualnie - sądowi administracyjnemu. Decyzje dotychczas wydane w sprawie przez organ, ze względu na swoją niekompletność nie poddają się bowiem kontroli co do zagadnienia podlegania przez skarżącego obowiązkowi złożenia dokumentacji. Od przedmiotowego wyroku organ złożył skargę kasacyjną, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) zarzucając: 1. naruszenie prawa materialnego art. 174 pkt 1 p.p.s.a., w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a., oraz art. 31 zo, art. 31 zq ust. 3 ustawy COVID-19, przez wskazanie w uzasadnieniu wyroku podstaw uchylenia decyzji Zakładu niemających związku z wydanym rozstrzygnięciem przy materialnoprawnym braku podstaw do dokonania zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek w ustalonym stanie sprawy rozstrzygniętym zaskarżoną decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia (...) r. 2. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 174 pkt 2 p.p.s.a., art. 134 § 1, art. 135 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 31 zq ust. 5, 7 i 8 - ustawy COVID-19, przez uchylenie zaskarżonej decyzji celem przeprowadzenia postępowania przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych w okolicznościach braku podstaw do wnioskowanego zwolnienia. Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, w związku z tym rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach, której działa Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega, więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna - wobec niedostrzeżenia przez Naczelny Sąd Administracyjny przesłanek skutkujących nieważnością postępowania przed Sądem I instancji - podlega rozpoznaniu w granicach sformułowanych zarzutów. Na wstępie zauważyć należy, że organ skarżący kasacyjnie w zarzucając naruszenie prawa materialnego (zarzut z pkt 1. skargi kasacyjnej) błędnie podał, iż zaskarżona decyzja wydana została w dniu (...) sierpnia 2020 r. w sytuacji gdy zaskarżona decyzja datowana jest na dzień (...) listopada 2020 r. Wskazana nieścisłość w ocenie składu orzekającego oczywistą omyłką albowiem w uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wskazuje prawidłową datę i numer zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, stwierdził ich niezasadność. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a ". Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem (art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych) zaskarżonego aktu, czynności, bezczynności lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego. Sąd może więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczyła strona, jak również stwierdzić np. nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że Sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. W tej sprawie nie doszło do naruszenia powołanego przepisu, ponieważ Sąd I instancji podjął rozstrzygnięcie w granicach badanej sprawy obejmującej zaskarżoną decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia (...) r., utrzymującą w mocy decyzję z (...) r., odmawiającą (...) prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek należnych za marzec 2020 r. Granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny wyznaczone są przez granice sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnoprawnym. Zakresem rozpoznania sądu stają się więc wszystkie czynności i akty wydane w danej sprawie administracyjnej, niezależnie od tego, w jakim stadium postępowania i w jakim trybie zostały podjęte. Rozstrzyganie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem kontroli zgodności z prawem innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd ma zatem obowiązek zajęcia się sprawą co najmniej w zakresie, w jakim domaga się strona skarżąca, formułując konkretne zarzuty skargi. Powinnością sądu jest zatem rozważenie wszystkich zarzutów strony i dokonanie oceny ich zasadności na gruncie danej sprawy (por. wyrok NSA z 1 kwietnia 2008 r. sygn. akt II FSK 291/07). Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że sąd rozważył wszystkie podnoszone przez stronę skarżącą zarzuty oraz skontrolował ich zasadność na gruncie przepisów ustawy COVID-19 w powiązaniu z ogólnymi zasadami prowadzenia postępowania administracyjnego. Zgodnie natomiast z art. 135 p.p.s.a : "Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla jej końcowego załatwienia." Przesłanką do zastosowania unormowania zawartego w cytowanym przepisie jest stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tyko w zaskarżonym akcie lub czynności, ale także w aktach lub czynnościach je poprzedzających, jeżeli tylko były one podjęte w granicach danej sprawy. Warunkiem koniecznym skorzystania przez sąd z uprawnień określonych w art. 135 p.p.s.a jest ustalenie, że stosowanie przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów i czynności wydanych lub podjętych w granicach danej sprawy jest niezbędne do końcowego jej załatwienia (por wyrok NSA z 1 czerwca 2010 r. sygn. akt II GSK 591/09). W rozpoznawanej sprawie ten warunek został spełniony, bowiem WSA w Szczecinie uchylił decyzje ZUS wobec niespełnienia przez te decyzje wymogów przewidzianych w art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a., a nadto z powodu naruszenia przez organ zasad wynikających z przepisów: art. 9, 10 § 1 i art. 79a § 1 oraz 11 k.p.a. Natomiast przepisy art. 31 zq ust. 5, 7 i 8 ustawy COVID-19, nie mogły być naruszone przez Sąd I instancji, gdyż ich adresatem jest ZUS. Zgodnie z art. 31 zq ust. 5 ustawy COVID-19 : "Zakład Ubezpieczeń Społecznych informuje płatnika składek o zwolnieniu z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w ust. 2". W myśl art. 31 zq ust. 7 tej ustawy: " Odmowa zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31 zo, następuje w drodze decyzji". Natomiast treści art. 31 zq ust. 8 ww. ustawy wynika, że : "Od decyzji o odmowie zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o której mowa w ust. 7, płatnikowi składek przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego dotyczące odwołań od decyzji oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi". Należy w tym miejscu zauważyć, że z art. 31 zq ust. 7 ustawy COVID-19 wynika, że odmowa zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31 zo, następuje w drodze decyzji. Oznacza to, że odmowa zwolnienia z tego obowiązku następuje w formie aktu administracyjnego wydawanego w ramach procedury uregulowanej w Kodeksie postępowania administracyjnego, bez zastrzeżenia, z którego wynikałby ograniczenia w zastosowaniu określonych przepisów tego kodeksu. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że omawiana regulacja ustawy o COVID-19 nie stanowi lex specialis w odniesieniu do przepisów art.: 9, 10 § 1 i art. 79a § 1 oraz 11 k.p.a. Są to przepisy kazuistyczne, nie mniej jednak nie są to przepisy regulujące zagadnienia uregulowane w ww. przepisach k.p.a, a tym bardziej nie wyłączają one zastosowania tych regulacji. Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego należy stwierdzić, ze przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. jest przepisem prawa procesowego, którego Sąd nie naruszył w rozpoznawanej sprawie, o czym była mowa wyżej. Autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 31 zo ustawy o COVID-19, bez wskazania na konkretne ustępy tego przepisu oraz art. 31 zq ust. 3 tej ustawy. Jednakże wbrew stanowisku skarżącego organu przepisy te nie stanowią w lex specjalis w stosunku do przepisów art.: 9, 10 § 1 i art. 79a § 1 oraz 11 k.p.a., a ponadto nie wyłączają ich stosowania. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że zaskarżone decyzje zostały uchylone przez Sąd I instancji z powodu naruszenia wymogów przewidzianych w art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a., a dotyczących braku uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, czego autor skargi kasacyjnej nie dostrzegł. W tym zakresie należy w pełni podzielić stanowisko WSA dotyczące jakości uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jak również decyzji wydanej w I instancji. Zgodnie z zasadami prawidłowo prowadzonego postępowania administracyjnego, decyzja powinna wskazywać ustalony przez organ administracji stan faktyczny, określać przesłanki zastosowania odpowiedniej kwalifikacji prawnej i ustalać jakie okoliczności stanu faktycznego odpowiadają konkretnym normom prawnym zastosowanym w sprawie. Z uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji strona powinna uzyskać pełną informację o motywach, którymi kierował się organ administracji podejmując rozstrzygniecie. Tego w rozpoznawanej sprawie zabrakło. Zasadnie wskazał Sąd I instancji, że organ w pierwszej kolejności obowiązany był wykazać w uzasadnieniu decyzji, że obowiązek składania dokumentacji wymaganej przepisami prawa ciążył na skarżącym i nie podlegał on zwolnieniu w tym zakresie oraz podać jakie i kiedy złożone zgłoszenie o tym przesądza. Z lektury zaskarżonej decyzji w żaden sposób nie wynika z czego organ wywodzi, że na skarżącym ciążył obowiązek składania dokumentów rozliczeniowych. Zgodnie bowiem z art. 31 zq ust. 3 ustawy: "Warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31 zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r. w przypadku, o którym mowa w art. 31zo ust. 8, należnych za lipiec, sierpień, wrzesień 2020 r. - do dnia 31 października 2020 r., w przypadku, o którym mowa w art. 31zo ust. 10, należnych za listopad 2020 r. - do dnia 31 grudnia 2020 r., a w przypadku, o którym mowa w art. 31zo ust. 12, należnych za listopad 2020 r., grudzień 2020 r., styczeń 2021 r., luty 2021 r. lub marzec 2021 r. - do dnia 30 kwietnia 2021 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania". Mając powyższe na uwadze naczelny Sad Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.