I OSK 520/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: NSA Monika Nowicka NSA Zygmunt Zgierski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 3 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 1179/20 w sprawie ze skargi J.O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu należności za usługi opiekuńcze oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 3 grudnia 2020 r. po rozpoznaniu skargi J.O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] sierpnia 2020 r. uchylił zaskarżoną decyzję wraz z poprzedzającą ją decyzją Wójta Gminy D. z [...] lipca 2020 r. w przedmiocie zobowiązania do zwrotu należności za usługi opiekuńcze. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że w toku postępowania administracyjnego organy w sposób niewystarczający zbadały czy w sprawie występują przesłanki przemawiające za udzieleniem skarżącej ulgi w spłacie należności, której istnienie i wysokość nie były w sprawie kwestionowane. Zdaniem Sądu brak było podstaw do rozdzielenia procedury na postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nienależnego pobrania świadczeń oraz postępowanie w przedmiocie udzielenia ulgi w związku z nienależnym pobraniem świadczenia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości i wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi bądź przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Dodatkowo organ zrzekł się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie: 1) art. 104 ust. 4 w zw. z art. 98 i art. 104 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2019 r. poz. 1507, z późn. zm.), dalej: ups, oraz w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że w wydawanej z urzędu decyzji dotyczącej zobowiązania do zwrotu należności za usługi opiekuńcze należy równocześnie rozstrzygnąć sprawę odstąpienia od żądania zwrotu tych należności w oparciu o art. 104 ust. 4 ups w sytuacji, gdy przepis ten wyraźnie wskazuje, że ulgi przewidziane w tym przepisie można zastosować wyłącznie na wniosek i to tylko po wydaniu decyzji w sprawie zwrotu należności; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, przez nieuzasadnione uchylenie decyzji wskutek przyjęcia, że organy orzekające w sprawie nie ustaliły w sposób niebudzący wątpliwości stanu faktycznego sprawy, co uniemożliwia prawidłowe zastosowanie normy prawa materialnego, w sytuacji, gdy naruszenia takiego doszukać się nie można, gdyż organy w sposób prawem przewidziany ustaliły ten stan, a także przedstawiły go w uzasadnieniu decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie zarzucił wprawdzie wyrokowi Sądu pierwszej instancji naruszenie przepisów materialnych, jak i procesowych. Te drugie stanowią jednakże jedynie kontynuację zarzucanego naruszenia prawa materialnego, a ich uzasadnienie opiera się na tezie, że skoro Sąd pierwszej instancji wadliwie zastosował wskazane przepisy ustawy, to dopuścił się także naruszeń procedury. W tej sytuacji ocena zarzucanych naruszeń prawa materialnego determinuje wynik oceny zarzutów naruszenia przepisów proceduralnych. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny w poniższych rozważaniach skoncentruje się na wykazaniu, że kontrola legalności decyzji organów administracji dokonana przez Sąd pierwszej instancji była prawidłowa, odnosząc się do wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów materialnych. Zarzuty skargi kasacyjnej koncentrują się na zagadnieniu możliwości zastosowania art. 104 ust. 4 ups w toku postępowania o nakazanie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń pomocy społecznej. Zgodnie z przywołanym przepisem w przypadkach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie, z tytułu opłat określonych w ustawie oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, właściwy organ, który wydał decyzję w sprawie zwrotu należności, na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej, może odstąpić od żądania takiego zwrotu, umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty. Analiza przytoczonego powyżej przepisu wskazuje, że decyzja w przedmiocie zastosowania ulgi w spłacie nienależnie pobranych świadczeń wydawana jest na skutek złożenia wniosku przez osobę zainteresowaną lub przez pracownika socjalnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek złożony przez pracownika socjalnego powoduje, że organ działa z inicjatywy własnej (por. komentarz do art. 104 ups, I. Sierpowska, Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. VI, LEX on-line). Oznacza to, że postępowanie w przedmiocie udzielenia ulgi w spłacie należności wszczynane jest nie tylko – jak tego chce autor skargi kasacyjnej – na wniosek, ale także z urzędu. Należy też odnotować, że przepis art. 104 ust. 4 ups przewiduje różne formy ulg w spłacie należności takie jak odstąpienie od żądania zwrotu, umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń w całości lub części, odroczenie terminu płatności albo rozłożenie należności na raty. O ile zdecydowana większość wskazanych form ulgi w spłacie należności wymaga ustalenia, że należność istnieje, określenia jej wysokości oraz terminu spłaty, a zatem wydania decyzji o zwrocie należności, to pierwsza ze wspomnianych form – odstąpienie od żądania zwrotu – polega na rezygnacji z domagania się zwrotu (por. komentarz do art. 104 ups, I. Sierpowska, Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. VI, LEX on-line). Do skorzystania z tej formy nie jest konieczne określenie wysokości kwoty do zwrotu ani terminu dokonania zwrotu. Domaganie się, aby ta forma ulgi dotyczyła kwot o ustalonej wielkości i dacie spłaty powodowałoby, że brak byłoby czytelnego rozróżnienia pomiędzy odstąpieniem od żądania zwrotu oraz umorzeniem należności. W świetle powyższych ustaleń należy stwierdzić, że kwestia wystąpienia okoliczności, o których mowa w art. 104 ust. 4 ups powinna być badana już na etapie postępowania mającego na celu ustalenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń podlegającej zwrotowi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 4/20). Umożliwia to bowiem nie tylko pracownikowi socjalnemu uruchomienia postępowania mającego na celu udzielenie ulgi w spłacie, ale także umożliwia zastosowanie ulgi w postaci odstąpienia od żądania zwrotu należności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 3345/19). Tym samym zarzut naruszenia art. 104 ust. 4 w zw. z art. 98 i art. 104 ust. 3 ups należało uznać za niezasadny. Reasumując, organy administracji publicznej orzekające w sprawach zwrotu nienależnie pobranych środków pomocy publicznej mają obowiązek stosowania art. 104 ust. 4 ups także na etapie postępowania w przedmiocie ustalenia kwoty do zwrotu wynikającej z faktu nienależnego pobrania wsparcia. Oznacza to, że postępowanie wyjaśniające prowadzone przez organy powinno obejmować nie tylko kwestie związane z ustaleniem, że określone świadczenia zostały pobrane nienależnie i wyliczenia ich wysokości, ale także ustalenie, czy zwrot takiej należności stanowiłby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub niweczyłby skutki udzielonej pomocy. W rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji wprawdzie w motywach decyzji zawarł rozważania dotyczące ustalenia czy zwrot nienależnie pobranej kwoty stanowi nadmierne obciążenie dla skarżącej, ale nie zbadał czy zachodzą inne szczególne okoliczności przemawiające za zastosowaniem rozwiązań przewidzianych w art. 104 ust. 4 ups i nie ustalił, czy taki zwrot będzie miał negatywny wpływ na skutki udzielonej pomocy. Z kolei organ odwoławczy swoje rozważania skoncentrował na uzasadnieniu stanowiska, zgodnie z którym wydanie rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 104 ust. 4 ups, może nastąpić dopiero po wydaniu rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia kwoty do zwrotu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego oznacza to, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że w rozpoznawanej sprawie postępowania prowadzone przez organy obu instancji nie były zgodne ze standardem wynikającym z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 kpa. W konsekwencji powyższego w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadny okazał się zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 kpa. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznając istotę sprawy za dostatecznie wyjaśnioną, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.