III SAB/Wr 551/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis, po rozpoznaniu w Wydziale III na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 października 2021 r. sprawy ze skargi O. O. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w sprawie z wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; II. stwierdza, że postępowanie prowadzone jest w sposób przewlekły, a przewlekłość ma charakter rażącego naruszeniem prawa; III. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 2.700,00 (słownie: dwa tysiące siedemset) złotych; IV. oddala dalej idącą skargę; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącego kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE O. O. (dalej zwany skarżącym, stroną lub cudzoziemcem) w skardze do tut. Sądu zarzucił Wojewodzie Dolnośląskiemu (dalej zwanego Wojewodą lub organem) przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie z wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę domagając się stwierdzenia, że organ dopuścił się przewlekłości, co miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa zobowiązania organu do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się wyroku, przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 20.000 zł, skierowania sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł. Jak wynika z uzasadnienia skargi oraz akt administracyjnych sprawy w dniu 2 listopada 2018 r. do organu wpłynął wniosek strony o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, który w dniu 11 stycznia 2019 r. został zarejestrowany w systemie Pobyt 2. Pełnomocnik skarżącego pismem z dnia 25 maja 2020 r. zwrócił się o wgląd do akt sprawy, o udzielenie informacji o stanie sprawy oraz o przyspieszenie postępowania, wskazując jednocześnie na zmianę podstawy wniosku na art. 187 pkt 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Przed wyznaczonym na dzień 9 lipca 2020 r. wglądzie do akt organ pismem z dnia 8 lipca 2020 r. wezwał stronę do osobistego stawiennictwa w dniu 4 sierpnia 2020r. wraz z zobowiązaniem do przedstawienia ważnego dokumentu podróży i złożenia odcisków linii papilarnych. Strona stawiła się w dniu wezwania do siedziby organu i uzupełniła braki wniosku, zaś w dniu 10 sierpnia 2020 r. sporządziła ponaglenie, które wpłynęło do organu w dniu 12 sierpnia 2020 r., zaś do Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców zostało przekazane dopiero w dniu 25 lutego 2021 r. Organ pismem z dnia 26 sierpnia 2020 r. poinformował stronę, że przewidywany termin zakończenia postępowania określono na 26 listopada 2020 r. Pismem z tej samej daty organ zwrócił się do trzech instytucji z prośbą o przekazanie informacji czy wjazd i pobyt strony na terytorium Polski stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. W kolejnym piśmie z dnia 1 września 2020 r. organ zwrócił się do Komendanta Straży Granicznej o przeprowadzenie wnikliwego wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania cudzoziemca. W dniu 3 lutego 2021 r. do organu wpłynęła skarga strony datowana na dzień 1 lutego 2021 r., która do tut. Sądu została przekazana w dniu 4 marca 2021 r. Pismem z dnia 25 lutego 2021 r. organ poinformował pełnomocnika strony o zebraniu materiału dowodowego, jednocześnie wzywając do dostarczenia potwierdzenia legalnościpobytu cudzoziemca na terytorium RP w dniu złożenia wniosku. Organ w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie, wskazując w pierwszej kolejności, że sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców, ale jest skutkiem ogromnej ilości składanych wniosków, koniecznością równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz odpływem pracowników merytorycznych prowadzących postępowania i brakiem możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych. Zdaniem organu w niniejszym stanie faktycznym brak podstaw do uznania, iż miała miejsce przewlekłość z rażącym naruszeniem prawa. Wojewoda twierdził także, iż w jego ocenie wniosek o przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej jest nieuzasadniony i powinien być oddalony, gdyż zasądzenie sumy pieniężnej winno być zastrzeżone jedynie dla wyjątkowych indywidualnych przypadków, uzasadnionych szczególnymi, drastycznymi i ewidentnie zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwianiu sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest uzasadniona. Podstawą kognicji tut. Sądu jest art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej jako u.p.p.s.a.), z którego wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej. Sąd, na podstawie art. 119 pkt 4 u.p.p.s.a., rozpoznał sprawę w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Pojęcie "przewlekłości postępowania administracyjnego" zdefiniowane zostało w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., w którym wskazano, że "przewlekłość" występuje wówczas, gdy "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy". W orzecznictwie utrwaliło się stanowisko, że w przypadku przewlekłości chodzi o sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ale podejmuje czynności dowodowe lub inne czynności ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (zob. np. wyroki NSA z dnia 16 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 2768/17, i z dnia 24 maja 2018r., sygn. akt II OSK 349/18 – wszystkie podawane w tym uzasadnieniu wyroki zostały opublikowane w ogólnie dostępnej bazie CBOSA). Przewlekłość może mieć więc postać statyczną (brak jakichkolwiek czynności ze strony organu), dynamiczną (wykonywanie przez organ czynności niecelowych) jak i mieszaną, zawierającą elementy obu poprzednich postaci (tak NSA w wyroku z dnia 15 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 1809/16). Instytucja przewlekłości musi być rozpatrywana w szerszym kontekście normatywnym wynikającym z ogólnej zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) oraz określonych w art. 35 i art. 36 k.p.a. terminów załatwiania spraw administracyjnych (zasadniczo niezwłocznie, a gdy konieczne są czynności wyjaśniające - 1 miesiąc lub w sprawach szczególnie skomplikowanych - 2 miesiące). Jak wynika z treści art. 149 § 1 u.p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W okolicznościach sprawy jest rzeczą oczywistą, że postępowanie organu wykazywało cechy przewlekłości. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych do pierwszej czynności organu, poza czynnościami o charakterze rejestracyjno-informacyjnym, doszło dopiero po upływie 20 miesięcy od daty wpłynięcia wniosku, prawie półtorej miesiąca od wniesienia pisma z prośbą o wgląd do akt i przyspieszenie postepowania. Pomimo wyznaczenia przez sam organ daty 26 listopada 2020 r., jako przewidywanego terminu zakończenia postępowania administracyjnego, do dnia wyrokowania takie postępowanie nie zostało zakończone, pomimo podjęcia szeregu rutynowych czynności. Sąd zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącego w terminie 30 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 u.p.p.s.a. (pkt I sentencji wyroku). W tej sytuacji wnioskować należało również, iż organ działał w warunkach przewlekłości, przekraczając przy tym znacznie terminy załatwienia sprawy wyznaczone w art. 35 § 3 k.p.a., nawet dla spraw szczególnie skomplikowanych. Jednocześnie akta sprawy nie dają żadnej podstawy do stwierdzenia, że do tak znaczącej zwłoki przyczyniła się sama strona. Przeciwnie, dopiero podjęte przez nią środki zwalczania opieszałości organu administracyjnego, tj. ponaglenie i skarga, wymusiły działanie w postaci poinformowania o zebranym materiale dowodowym z jednoczesnym jednak wezwaniem do wyjaśnienia rozbieżności dotyczących legalności pobytu cudzoziemca na terytorium RP w dniu złożenia wniosku. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu, a przewlekłość miała charakter rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1 pkt 3 u.p.p.s.a.), co orzeczono w pkt II sentencji wyroku. Na wniosek skarżącego, zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (art. 149 § 2 u.p.p.s.a.) i nie będąc związany żądaniami skargi (art. 134 § 1 u.p.p.s.a.), Sąd przyznał mu sumę pieniężną w kwocie 2.700 zł. W ocenie Sądu kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności, jak i trudności, z jakimi skarżący musi zmagać się nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP. W przekonaniu Sądu zasądzona kwota będzie stanowiła także sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania administracyjnego. Braki kadrowe oraz duży wpływ spraw do organu wymagających ich załatwienia w drodze decyzji administracyjnej nie stanowią usprawiedliwionego uzasadnia zwłoki w rozpoznaniu sprawy administracyjnej. Okoliczności te wiążą się z niedochowaniem przez organ należytej staranności w zabezpieczeniu dostatecznej obsady kadrowej zapewniającej terminowe załatwianie spraw administracyjnych i odpowiedniego zorganizowania postępowania administracyjnego, obejmującego również egzekwowanie od pracowników obowiązków w takim okresie, aby wydanie decyzji kończącej postępowanie prowadzone przez organ nastąpiło w rozsądnym terminie (podobnie wyrok NSA z 25 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1233/19). Znane Sądowi z urzędu obiektywne trudności związane ze znacznym zwiększeniem ilości wniosków cudzoziemców o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i prace nie są okolicznościami nowymi, które mogłyby organ zaskoczyć i paraliżować jego pracę, gdyż te tendencje występują od ponad trzech lat i był to wystarczający czas, by stworzyć organizacyjne warunki niezbędne do rozpatrywania wniosków w rozsądnym terminie. Dlatego też obecnie nie może ono stanowić usprawiedliwienia dla sytuacji znacznych opóźnień w rozpatrywaniu wniosków. Wielomiesięcznego opóźnienia w rozpoznaniu sprawy nie usprawiedliwia również trwający obecnie w kraju stan epidemii wywołany wirusem COVID-19. Z drugiej strony należy również zwrócić uwagę, że mimo przewlekłości skarżący mógł w tym czasie legalnie przebywać na terytorium Polski (stempel w paszporcie), co było zasadniczym celem złożonego wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - zgodnie z art. 149 § 2 u.p.p.s.a. - orzekł jak w pkt III sentencji wyroku, oddalając dalej idące żądanie przyznania sumy pieniężnej (pkt IV sentencji wyroku). O kosztach orzeczono w pkt V sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 u.p.p.s.a. uwzględniając poniesione przez skarżącego celowe koszty w łącznej kwocie 597 zł, na które składają się: wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie należne profesjonalnemu pełnomocnikowi (480 zł) oraz opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa (17 zł).