II SA/Sz 633/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 października 2021 r. sprawy ze skargi M. S. i K. S. na postanowienie Z. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektów budowlanych oddala skargę. UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia [...] marca 2021 r., nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji wymierzające M. S. i K. S. karę wysokości [...] zł z tytułu nielegalnego użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego i wolnostojącego budynku garażowo-gospodarczego wraz z infrastrukturą techniczną posadowionych w miejscowości O., w gminie B. (dz. nr [...] i [...] W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że pracownicy PINB w M. w dniu [...] września 2020 r. przeprowadzili kontrolę budowy ww. obiektów budowlanych, w wyniku czego stwierdzili, że na terenie działki nr [...] posadowiony został budynek mieszkalny jednorodzinny i budynek garażowo- gospodarczy, realizowane na podstawie decyzji Starosty [...] o pozwoleniu na budowę z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] Budynek garażowo-gospodarczego realizowany był z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, polegającymi m. in. na zmianie wysokości budynku i zmianie liczby kondygnacji. W tej sprawie prowadzone jest odrębne postępowanie naprawcze. W trakcie kontroli okazało się, że zarówno budynek mieszkalny jak i gospodarczo-garażowy były użytkowane. Inwestora pouczono, że budynki nie mogą być użytkowane bez skutecznego zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych czy uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W kontroli uczestniczył inwestor będący właścicielem nieruchomości, który nie wniósł do protokołu żadnych uwag i wyjaśnień. Do protokołu załączono dokumentację fotograficzną wskazującą na użytkowanie budynku mieszkalnego jak i budynku garażowo-gospodarczego. Po upływie terminu określonego w art. 59i pkt 3 ustawy Prawo budowlane, tj. po upływie 60 dni od dnia pouczenia inwestora w dniu [...] września 2020 r., organ I instancji ustalił, iż M. S. i K. S. nie uzyskali decyzji o pozwoleniu na użytkowanie ani skutecznie nie zawiadomili o zakończeniu budowy. Nie podjęli też żadnych czynności zmierzających do uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, nie zawiadomili o zakończeniu robót budowlanych, chociażby w stosunku do budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Tym bardziej, że K. S. będący inwestorem, jest również osobą pełniącą samodzielną funkcję techniczną przy realizacji przedmiotowej inwestycji. W dniu [...] grudnia 2020 r. organ I instancji przeprowadził ponowną kontrolę podczas której ustalił, że obiekty budowlane w dalszym ciągu są użytkowane. W budynku mieszkalnym widoczne były ślady codziennego użytkowania takie jak suszarka z praniem, naczynia kuchenne, włączony telewizor. W budynku garażowo gospodarczym znajdował się samochód. Zatem inwestorzy nie zaniechali użytkowania obiektów budowanych, nie zawiadomili o zakończeniu budowy i nie uzyskali pozwolenia na użytkowanie. Podczas kontroli obecna była M. S., która nie wniosła żadnych uwag do protokołu kontroli. W wyniku powyższego, postanowieniem z dnia [...] stycznia 2021 r. organ I instancji działając na podstawie art. 59i ust. 4 ustawy Prawo budowlane wymierzył inwestorowi karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektów budowlanych obejmujących budynek mieszkalny jednorodzinny i wolnostojący budynek garażowo-gospodarczy wraz z infrastrukturą techniczną w wysokości [...] zł, określając rachunek bankowy i termin wpłaty należności. Wysokość kary pieniężnej organ obliczył zgodnie z art. 59f ustawy Prawo budowalne. W zażaleniu na to postanowienie M. S. i K. S. wnieśli o odstąpienie od wymierzenia kary, wskazując, że musieli przystąpić do użytkowania obiektów budowlanych, a nie mogli w pełni dopełnić obowiązku zgłoszenia zakończenia budowy. Żalący się przyznali, że faktycznie użytkują obiekty budowalne przed formalnym zakończeniem budowy, jednak szczególne okoliczności zmusiły ich do podjęcia takiej decyzji. Przede wszystkim było to związane z ogłoszonym przez ustawodawcę stanem epidemii, który wprowadził szerokie ograniczenia społeczne, ograniczył działalność administracji publicznej, działalność firm, itp. K. S. wskazał, że od trzech lat współpracuje ze Szpitalem [...] w S. i w ramach tej współpracy zobowiązany jest do wykonywania obowiązków służbowych co najmniej trzy razy w tygodniu. W Szpitalu tym po wakacjach 2020 r. utworzono oddział dla ciężkich przypadków Covid, o od listopada utworzono Szpital Tymczasowy dla pacjentów Covid-owych. Żalący się realizując swoje zadania jest zobowiązany do przemieszczania się po terenie całego szpitala. Po powstaniu oddziału covidowego, celem zabezpieczenia osób zagrożonych zachorowaniem w jego najbliższym otoczeniu ze względu na wiek i stan zdrowia, podjął decyzje o wprowadzeniu się do nieoddanego jeszcze budynku. Nie mógł mieszkać u swoich teściów (teść [...] lata, po wycięciu płuca na skutek choroby nowotworowej), ani u rodziców (matka [...] lata choruje przewlekle na chorobę obturacyjną płuc po wycięciu nowotworu w 2020 r.). Są to modelowe sytuacje opisujące realne zagrożenie podczas zakażenia Covid. Inwestor nie miał innych możliwości mieszkaniowych. W bliskim otoczeniu strony na Covid zachorowały dwie osoby z trzech pracujących w tym samym biurze, a żalący się w okresie od [...] października do [...] listopada 2020 r. był na kwarantannie, choć nie chorował. Na Covid w tym czasie zmarł jego bliski kolega, także współpracujący z nim w szpitalu, dlatego musiał podjąć decyzję o rezygnacji z mieszkania u rodziców i zaniechać kontaktu z osobami określanymi jako zagrożone zachorowaniem. W tym czasie rozporządzeniem z dnia 9 października 2020 r. ustawodawca wprowadził szereg ograniczeń w funkcjonowaniu hoteli, pensjonatów itp., nie można było z nich skorzystać. Obowiązywały też wówczas liczne ograniczenia w funkcjonowaniu administracji publicznej, został ograniczony dostęp bezpośredni do urzędów. Ze względu na wiek głównego projektanta i kierownika robót branżowych (sanitarnych i elektrycznych) inwestor także z nim ograniczył kontakt społeczny. Odbiory robót elektrycznych były utrudnione, dopiero w dniu [...] listopada 2020 r. inwestor otrzymał protokoły odbioru robót sanitarnych i elektrycznych, a [...] listopada 2020 r. główny projektant zmarł. Obiekty budowalne, chociaż nie odebrane, nie stanową podczas użytkowania zagrożenia dla ich mieszkańców. Inwestor, jako osoba doświadczona z uprawnieniami i kierownik tej budowy oświadczył, że użytkowane przez jego rodzinę obiekty budowlane nie zagrażają bezpieczeństwu użytkowników (takiego zagrożenia nie stwierdził też organ w trakcie kontroli). Inwestor zwrócił się o odstąpienie od wymierzenia kary za użytkowanie obiektów bez wymaganego zgłoszenia o zakończeniu budowy, ponieważ cały kraj pracuje w trybie awaryjnym, a z woli ustawodawcy wiele aspektów życia zostało ograniczonych. W tej sytuacji karanie karą ustawową nie jest sprawiedliwe i adekwatne. Organ odwoławczy ustosunkowując się do argumentów podniesionych w zażaleniu wskazał, że stosownie do art. 54 ustawy Prawo budowalne przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowalnego należy uzyskać pozwolenie na użytkowanie. Decyzja ta może obejmować obiekt budowalny lub jego część albo niektóre z obiektów budowalnych objętych decyzją o pozwoleniu na budowę. Inwestor zamiast dokonania zawiadomienia o zakończeniu budowy może wystąpić z wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie. W przypadku stwierdzenia użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem art. 54 lub 55 ustawy Prawo budowlane, organ nadzoru budowlanego poucza inwestora lub właściciela obiektu, że obiekt budowlany nie może być użytkowany bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia o zakończeniu budowy. Po upływie 60 dni od dnia pouczenia organ sprawdza, czy obiekt budowalny nadal użytkowany jest z naruszeniem art. 54 lub 55 ww. ustawy (art. 59i ust. 1 i 3 Prawa budowalnego). W przypadku nieprzestrzegania użytkowania o którym mowa w ust. 1, organ nadzoru budowlanego wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary stosuje się odpowiednio przepisy art. 59 f, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu (art. art. 59i ust. 4 Prawa budowalnego). Wymierzenie kary jest możliwe tylko wówczas, gdy inwestor został zobowiązany odpowiednio do zawiadomienia o zakończeniu budowy albo do uzyskania pozwolenia na użytkowanie, a mimo takiego obowiązku tego nie czyni i przystępuje do użytkowania zrealizowanego obiektu. Przez przystąpienie do użytkowania należy rozumieć wystąpienie określonego stanu faktycznego, polegającego na rozpoczęciu korzystania z obiektu. Przystąpić do użytkowania można tylko raz, późniejszy stan faktyczny w zakresie użytkowania należy traktować jako trwające użytkowanie. Adresatem kary za nielegalne użytkowanie obiektu budowalnego powinien być każdorazowo inwestor. W realiach niniejszej sprawy inwestorami są M. S. i K. S., którzy uzyskali pozwolenie na budowę decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę. Inwestorzy przystąpili do użytkowania obiektu budowlanego, domu jednorodzinnego z naruszeniem art. 54 i art. 55 ustawy Prawo budowalne i mimo pouczenia nie zaprzestali jego użytkowania. Z tego względu organ I instancji zasadnie wymierzył karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Potwierdza to materiał dowodowy w szczególności protokół z oględzin obiektu budowlanego oraz materiał fotograficzny. Pomieszczenia zostały wyposażone w przedmioty codziennego użytku, dom był użytkowany. W budynku garażowym znajdowały się samochody osobowe, rowery, kartony. W zażaleniu strona potwierdziła, że użytkuje obiekty budowlane. Odnosząc się do argumentów strony organ odwoławczy wyjaśnił, że rozstrzyga sprawę na podstawie obowiązujących przepisów Prawa budowalnego, nie posiada on możliwości aby odstąpić od nałożenia kary. Trudna sytuacja osobista inwestora nie może być uwzględniona przez organ, ponieważ wysokość kary i przesłanki do jej wymierzenia zostały precyzyjnie określone przez przepisy prawa. Również przepisy prawa dotyczące ograniczeń w związku z zagrożeniem epidemicznym nie przewidują możliwości odstąpienia od wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania budynku, ze względu na jakiekolwiek szczególne okoliczności. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na to postanowienie M. S. i K. S. wnieśli o jego uchylenie oraz o uchylenie postanowienia organu I instancji, oraz o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania. W skardze podnieśli następujące zarzuty: 1. Naruszenia przepisów postępowania które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 75 § 1, art. 78 § 1, art. 80 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie okoliczności faktycznych istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz dowolną ocenę materiału dowodowego polegającą na tym, że organ odwoławczy nie wziął pod uwagę panującej w kraju sytuacji, a także tego, iż skarżący pracuje w szpitalu Covidowym. W dalszej części skargi podniesiono argumenty mające przemawiać, zdaniem skarżących, za koniecznością odstąpienia od wymierzenia kary, zaprezentowane już w zażaleniu na postanowienie. 2. Naruszenie przepisów dotyczących stanu pandemii. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że skarżący pracując jako inspektor budowalny w szpitalu z oddziałami covidowymi, poruszający się po tych oddziałach, zmuszony był zgodnie z jasnym przekazem ustawodawcy prezentowanym w środkach masowego przekazu, do ograniczenia kontaktu z osobami zagrożonymi zakażeniem, poprzez nie mieszkanie z nimi. Następnym ograniczeniem był wprowadzony przez ustawodawcę zakaz korzystania z hoteli i pensjonatów. Organ odwoławczy definiując stan pandemii jako "trudną sytuację osobistą skarżącego" dokonał swoistego spłycenia problemu i zbagatelizował przedstawione w zażaleniu argumenty. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: W myśl art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami zarówno prawa materialnego jak i procesowego, w odniesieniu do stanu faktycznego istniejącego w chwili wydania tej decyzji. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – dalej "p.p.s.a.". Skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Postanowienie nakładające na skarżących karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektów budowlanych zostało wydane na podstawie art. 59i ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.). Zgodnie z art. 59i ust. 1 tej ustawy w przypadku stwierdzenia użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i art. 55 organ nadzoru budowlanego poucza inwestora lub właściciela, że obiekt budowlany nie może być użytkowany bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie lub dokonania skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy. Organ nadzoru budowlanego potwierdza pouczenie wpisem w protokole kontroli, a w przypadku nieobecności inwestora lub właściciela doręcza pouczenie na piśmie (art. 59i ust. 2 Prawa budowlanego). Organ nadzoru budowlanego po upływie 60 dni od dnia doręczenia pouczenia sprawdza, czy obiekt budowlany lub jego część jest nadal użytkowany z naruszeniem art. 54 i art. 55 (art. 59i ust. 3 Prawa budowlanego). W przypadku niezaprzestania użytkowania, o którym mowa w ust. 1, organ nadzoru budowlanego, w drodze postanowienia, wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary stosuje się odpowiednio przepisy art. 59f, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu (art. 59i ust. 4 Prawa budowlanego). W aktach administracyjnych sprawy znajduje się decyzja Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. udzielająca M. S. i K. S. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku garażowo-gospodarczego oraz zjazdu z drogi powiatowej w miejscowości O. na działkach o numerze ewidencyjnym gruntu [...] i [...]. Z decyzji tej wynika (pkt 5), że inwestor jest zobowiązany zawiadomić właściwy organ nadzoru budowalnego o zakończeniu budowy, co najmniej 21 dni przed zamierzonym terminem przystąpienia do użytkowania Podczas kontroli w dniu [...] września 2020 r. okazało się, że zarówno budynek mieszkalny jednorodzinny jak o garażowo-gospodarczy były użytkowane, mimo braku zgłoszenia o zakończeniu budowy. Inwestor, obecny podczas kontroli, został poinformowany, że budynki nie mogą być użytkowane bez skutecznego zawiadomienia o zakończeniu robót budowalnych czy uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Podczas ponownej kontroli jaka miała miejsce po upływie 60 dni od pierwszej kontroli, tj. w dniu [...] grudnia 2020 r. okazało się że w dalszym ciągu zarówno budynek mieszkalny jednorodzinny jak i budynek garażowo-gospodarczy były nadal użytkowane. W tej sytuacji organy orzekające w sprawie zasadnie uznały, że skarżący przystąpili do użytkowania obiektów budowalnych z naruszeniem art. 54 Prawa budowalnego, tj. bez zawiadomienia organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy. Ustaleń tych nie kwestionują skarżący. Jednak w ich ocenie, nielegalne użytkowanie obiektów budowalnych było uzasadnione szczególnymi okolicznościami spowodowanymi pandemią, w szczególności koniecznością ograniczenia kontaktów skarżącego wykonującego usługi doradztwa w zakresie nadzoru budowalnego nad wykonywanymi robotami remontowymi, awaryjnymi i naprawczymi oraz bieżącym utrzymaniem budynków w [...] Szpitalu K. P. W S.. Jak twierdzą skarżący, szpital ten po wakacjach 2020 r. zajmował się leczeniem ciężkich przypadków Covid, a od listopada 2020 r. utworzono w nim Szpital Tymczasowy dla pacjentów covidowych. Skarżący, w związku ze świadczeniem usług na rzecz tej placówki, przemieszczał się po wszystkich oddziałach Szpitala i mógł ulec infekcji. Dlatego też, postanowił nie mieszkać ze swoimi rodzicami ani teściami, żeby nie narażać ich na niebezpieczeństwo. Odnosząc się do tak przedstawionej argumentacji należy powtórzyć za organem odwoławczym, że przepisy powszechnie obowiązującego prawa, w tym ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842), która weszła w życie w dniu 8 marca 2020 r., nie wprowadziły zmian w przepisach Prawa budowalnego, dlatego brak jest podstaw prawnych do powoływania się na okoliczności związane z pandemią w celu uzasadnienia nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Także ograniczenia jakie występowały w funkcjonowaniu hoteli czy pensjonatów w związku z dużą liczbą zakażeń Covid-19 nie mogą stanowić przesłanki pozwalającej na nie respektowanie przepisów Prawa budowalnego. Ograniczenia te występowały jedynie czasowo. Ponadto, oprócz hoteli i pensjonatów były i są także inne możliwości zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych zgodnie z prawem, np. przez zawarcie umowy najmu domu lub mieszania na rynku nieruchomości. Od początku trwania pandemii nie było żadnych ograniczeń w tym zakresie. Należy także zauważyć, że ograniczenia i utrudnienia związane z Covid-19 w Polsce, o których mowa w zażaleniu i skardze do Sądu, zaczęły się w marcu 2020 r. Dołączony do zażalenia materiał dowodowy wskazuje na to, że skarżący przystąpili do użytkowania przedmiotowych obiektów budowalnych wcześniej. Z umowy skarżącego z [...] Szpitalem [...] w S. na wykonywanie usług doradztwa w zakresie nadzoru budowlanego zawartej w dniu [...] lutego 2020 r., a więc przed pandemią wynika, że w dacie zawarcia tej umowy skarżący mieszkał przy ul. [...] w miejscowości O., tak jak obecnie. Także z nakazu płatniczego w sprawie łącznego zobowiązania pieniężnego za 2020 r., wystawionego w dniu [...] stycznia 2020 r. wynika, iż skarżący w dacie wystawienia nakazu mieszkali w wybudowanym przez siebie domu mieszkalnym jednorodzinnym, którego zakończenia budowy nie zgłosili organowi nadzoru budowlanego. Niewątpliwie pandemia Covid -19 utrudnia normalne funkcjonowanie organów administracji publicznej a także wielu dziedzin gospodarki, jednak sama w sobie nie może usprawiedliwiać niestosowania się do obowiązków nałożonych na obywateli przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Niemniej, jak wskazano powyżej, skarżący do nielegalnego użytkowania obiektów budowalnych przystąpili zanim pandemia została ogłoszona. Powoływanie się na konieczność izolacji spowodowanej pandemią, nie mogło doprowadzić do uwzględnienia skargi. Sąd kontrolując zaskarżone postanowienie nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonego postanowienia, ani naruszenia przepisów prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Oddalenie skargi oznacza, że brak było podstaw do zasądzenia od organu zwrotu kosztów postępowania (art. 199 i art. 200 p.p.s.a.). Jednocześnie Sąd zwraca uwagę, że postanowienie organu I instancji nakładające na skarżących karę pieniężną z tytułu nielegalnego użytkowania obiektów budowlanych zostało wydane w dniu [...] grudnia 2020 r., a nie w dniu [...] stycznia 2021 r. jak wynika z postanowienia organu odwoławczego. Uchybienie to wymaga sprostowania przez organ zaskarżonego postanowienia.