III SAB/Wr 862/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Przewodniczący, Sędziowie Sędziowie, Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędzia WSA Barbara Ciołek (sprawozdawca), Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków Sędzia NSA Anna Moskała, Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (sprawozdawca) Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 listopada 2019 r. sprawy ze skargi J. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody D. do wydania decyzji; II. stwierdza, że postępowanie jest prowadzone w sposób przewlekły, a przewlekłość ma charakter rażącego naruszenia prawa; III. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącej kwotę 348,50 (słownie: trzysta czterdzieści osiem i 50/100) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE J.K. (dalej zwana stroną lub skarżącą) w skardze do tut. Sądu zarzuciła Wojewodzie D. (dalej zwany Wojewodą lub organem) bezczynne i przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie z wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę (znak sprawy: [...]) domagając się zobowiązania organu do załatwienia sprawy w terminie 7 dni, stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, które miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenia na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Jak wynika z uzasadnienia skargi oraz akt administracyjnych sprawy skarżąca w dniu 22 maja 2018 r. złożyła do organu wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Pismem z dnia 12 czerwca 2018 r. organ poinformował skarżącą, że przewidywany termin zakończenia postępowania administracyjnego określa się na dzień 12 września 2018 r. oraz wezwał do uzupełnienia wniosku w terminie 14 dni poprzez dostarczenie korekty załącznika nr 1 do wniosku i dokumentu potwierdzającego posiadanie zapewnionego miejsca zamieszkania. W tym samym dniu organ zwrócił się do właściwych instytucji o udzielenie stosownych informacji w sprawie zezwolenia na pobyt czasowy (odpowiedź Komendy Wojewódzkiej Policji we W. wpłynęła 28 czerwca 2018 r.). Strona uzupełniła braki wniosku w dniu 20 czerwca 2018 r. W dniu 8 maja 2019 r. do organu wpłynęło ponaglenie strony, datowane na dzień 29 kwietnia 2019 r., które zostało przekazane organowi wyższego stopnia w dniu 26 czerwca 2019 r. Przedmiotowa skarga wpłynęła do organu w dniu 19 lipca 2019 r., zaś pismem z dnia 30 lipca 2019 r. organ poinformował skarżącego, że nowy przewidywany termin ukończenia postępowania administracyjnego w sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy określa się na dzień 30 września 2019 r., a także wezwał do uzupełnienia wniosku w terminie 14 dni poprzez dostarczenie pisemnych wyjaśnień dotyczących sytuacji prawnej formy "A" sp. z o.o. i dokumentów potwierdzających posiadanie źródła stabilnego i regularnego dochodu wystarczającego na pokrycie kosztów utrzymania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców, ale jest skutkiem ogromnej ilości składanych wniosków, koniecznością równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz odpływem pracowników merytorycznych prowadzących postępowania i brakiem możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych. Zdaniem organu w niniejszym stanie faktycznym brak podstaw do uznania, iż miała miejsce bezczynność i przewlekłość prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa. Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III z dnia 22 sierpnia 2019 r. rozdzielono skargi celem odrębnego rozpatrzenia skargi na bezczynność (sygn. akt III SA/Wr 861/19) oraz skargi na przewlekłość (sygn. akt III SA/Wr 862/19). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest w znacznej mierze uzasadniona. Podstawą prawną skargi jest art. 3 § 2 pkt 8 u.p.p.s.a., z którego wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 u.p.p.s.a. Pojęcie "przewlekłości postępowania administracyjnego" zdefiniowane zostało w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., w którym wskazano, że "przewlekłość" występuje wówczas, gdy "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy". W orzecznictwie utrwaliło się stanowisko, że w przypadku przewlekłości chodzi o sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ale podejmuje czynności dowodowe lub inne czynności ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (zob. np. wyroki NSA z dnia 16 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 2768/17, i z dnia 24 maja 2018r., sygn. akt II OSK 349/18 – wszystkie podawane w tym uzasadnieniu wyroki zostały opublikowane w ogólnie dostępnej bazie CBOSA). Przewlekłość może mieć więc postać statyczną (brak jakichkolwiek czynności ze strony organu), dynamiczną (wykonywanie przez organ czynności niecelowych) jak i mieszaną, zawierającą elementy obu poprzednich postaci (tak NSA w wyroku z dnia 15 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 1809/16). Instytucja przewlekłości musi być rozpatrywana w szerszym kontekście normatywnym wynikającym z ogólnej zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) oraz określonych w art. 35 i art. 36 k.p.a. terminów załatwiania spraw administracyjnych (zasadniczo niezwłocznie, a gdy konieczne są czynności wyjaśniające - 1 miesiąc lub w sprawach szczególnie skomplikowanych - 2 miesiące). Jak wynika z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., obok pojęcia "przewlekłości" prawodawca przewidział także dodatkową formę opieszałości organu w postaci "bezczynności" rozumianej jako stan, w którym "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1". Jak wynika z treści art. 149 § 1 u.p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W okolicznościach sprawy jest rzeczą oczywistą, że wystąpiła przewlekłości postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych organ po wezwaniu o uzupełnienie pierwotnych braków wniosku, co miało miejsce 21 dni po wszczęciu postępowania, przez ponad rok nie dokonywał jakichkolwiek czynności pomimo uzupełnienia braków wniosku, a po wniesieniu ponaglenia z dnia 7 maja 2019 r., nie licząc jego przekazania organowi wyższego stopnia, poinformował stronę o nowym terminie załatwienia sprawy dopiero pismem z dnia 30 lipca 2019 r., wzywając jednocześnie do uzupełnienia kolejnych braków formalnych wniosku. Znamienne jest również to, iż czynności tej dokonano prawie 2 tygodnie po wpłynięciu do organu skargi do sądu administracyjnego. W tej sytuacji wnioskować należy, iż mieliśmy do czynienia z przewlekłym prowadzeniem postępowania o znamionach przewlekłości mieszanej, gdyż znaczne okresy zupełnej bezczynności organu były przedzielone dwiema czynnościami, z których ta druga byłaby zbędna, gdyby organ prawidłowo i kompletnie wezwał stronę do uzupełnienia wniosku już w pierwszym wezwaniu. Nie budzi wątpliwości składu orzekającego, iż w postępowaniu administracyjnym doszło do znacznego przekroczenia terminów załatwienia sprawy wyznaczonych w art. 35 § 3 k.p.a., nawet dla spraw szczególnie skomplikowanych. Jednocześnie akta sprawy dają podstawę do stwierdzenia, że do tak znaczącej zwłoki nie przyczyniła się sama strona, gdyż w wyznaczonym pierwotnie terminie uzupełniła wniosek, a dopiero jej aktywność (ponaglenie i skarga do sądu) uruchomiła po kilkunastu miesiącach działalność organu. W niniejszym przypadku bezprzedmiotowe było jednak zobowiązywanie organu do wydania w określonym terminie decyzji (art. 149 § 1 pkt 1 u.p.p.s.a.). Sąd bowiem w równolegle prowadzonym postępowaniu ze skargi na bezczynność (sygn. akt III SAB/Wr 861/19) zobowiązał już organ do załatwienia sprawy wyznaczając stosowny termin. Ponowne zobowiązywanie więc organu w takich warunkach do wydania decyzji byłoby więc niecelowe i niewykonalne. Tym samym postępowanie należało, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 u.p.p.s.a., umorzyć w części dotyczącej wyznaczenia organowi terminu do wydania decyzji (pkt I sentencji wyroku). Sąd stwierdza również, iż postępowanie jest prowadzone w sposób przewlekły, a przewlekłość ma charakter rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1 pkt 3 u.p.p.s.a.), co orzeczono w pkt II sentencji wyroku. "Rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Jednakże w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane jest okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (zob. wyrok NSA z dnia 17 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 2171/17). Braki kadrowe oraz duży wpływ spraw do organu wymagających ich załatwienia w drodze decyzji administracyjnej nie stanowią usprawiedliwionego uzasadnia zwłoki w rozpoznaniu sprawy administracyjnej. Okoliczności te wiążą się z niedochowaniem przez organ należytej staranności w zabezpieczeniu dostatecznej obsady kadrowej zapewniającej terminowe załatwianie spraw administracyjnych i odpowiedniego zorganizowania postępowania administracyjnego, obejmującego również egzekwowanie od pracowników obowiązków w takim okresie, aby wydanie decyzji kończącej postępowanie prowadzone przez organ nastąpiło w rozsądnym terminie (podobnie wyrok NSA z 25 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1233/19). Obiektywne trudności związane ze znacznym zwiększeniem ilości wniosków cudzoziemców o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i prace nie są okolicznościami nowymi, które mogłyby organ zaskoczyć i paraliżować jego pracę, gdyż te tendencje występują od ponad trzech lat i był to wystarczający czas, by stworzyć organizacyjne warunki niezbędne do rozpatrywania wniosków w rozsądnym terminie. Dlatego też obecnie nie może ono stanowić usprawiedliwienia dla sytuacji znacznych opóźnień w rozpatrywaniu wniosków. O kosztach orzeczono w pkt III sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 u.p.p.s.a. uwzględniając poniesione przez skarżącą celowe koszty w łącznej kwocie 348,50 zł, na które składają się: wpis od skargi (100 zł) oraz połowa wynagrodzenia należnego profesjonalnemu pełnomocnikowi (240 zł) oraz połowa opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa (8,50 zł). Miarkowanie kosztów zastępstwa adwokackiego związane było z faktem rozdzielenia skarg zawartych w jednym piśmie procesowym i związanym z tym rzeczywistym nakładem pracy pełnomocnika.