II OSK 891/09

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędzia NSA Jacek Hyla Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 29 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej C. S. A. z siedzibą w T. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 marca 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 245/09 w sprawie ze skargi C. S.A. z siedzibą w T. na rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 1 lipca 2008 r. w sprawie przyjęcia Krajowego Planu Rozdziału Uprawnień do emisji dwutlenku węgla na lata 2008 – 2012 dla wspólnotowego systemu handlu uprawnieniami do emisji postanawia: oddalić skargę kasacyjną UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia 19 marca 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę C. W. S. A. w T. na rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 1 lipca 2008 r. w sprawie przyjęcia Krajowego Planu Rozdziału Uprawnień do emisji dwutlenku węgla na lata 2008-2012 dla wspólnotowego systemu handlu uprawnieniami do emisji (Dz. U. Nr 202, poz. 1248), stwierdzając, że nie jest możliwe skuteczne zaskarżenie do sądu administracyjnego rozporządzenia wydanego przez Radę Ministrów na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Rozporządzenie to nie należy do żadnej z form działalności administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w szczególności nie jest to inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Rozporządzenie Rady Ministrów jest aktem normatywnym stanowiącym przejaw działalności prawodawczej organu, nie zaś działalności z zakresu administracji publicznej. W skardze kasacyjnej od tego postanowienia skarżąca Spółka zarzuciła naruszenie art. 3 § 2 pkt 4 oraz art. 58 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez przyjęcie, iż rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 lipca 2008 r. w sprawie przyjęcia Krajowego Planu Rozdziału Uprawnień do emisji dwutlenku węgla na lata 2008-2012 dla wspólnotowego systemu handlu uprawnieniami do emisji, w części przyznającej skarżącej uprawnienia do emisji CO2 nie można uznać za inny akt z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień skarżącego wynikających z przepisów prawa. Skarżąca zarzuciła także naruszenie art. 141 § 4 w związku z art. 166 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez brak odniesienia się do argumentów przedstawionych w skardze. Spółka podniosła, że Krajowy Plan Rozdziału Uprawnień w części przyznającej uprawnienia do emisji reguluje materię przekazaną do rozstrzygnięcia administracji rządowej (Radzie Ministrów), należącej do administracji publicznej. Przydział uprawnień do emisji podmiotom prowadzącym poszczególne instalacje nastąpił w ramach aktu o charakterze władczym, mocą którego organ administracji jednostronnie postanowił o przyznaniu konkretnym podmiotom danej liczby uprawnień. O charakterze prawnym konkretnego aktu administracyjnego powinna decydować jego treść, a nie nazwa. Z treści rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 lipca 2008 r. w sprawie przyjęcia Krajowego Planu Rozdziału Uprawnień do emisji dwutlenku węgla na lata 2008-2012 dla wspólnotowego systemu handlu uprawnieniami do emisji wynika, iż w istocie obejmuje on dwie części: pierwszą, dotyczącą przyjęcia przez Radę Ministrów Krajowego Planu Rozdziału Uprawnień oraz drugą, zawartą w załączniku, która rozstrzyga merytorycznie o przyznaniu podmiotom prowadzącym poszczególne instalacje, w tym skarżącej Spółce, konkretnej liczby uprawnień do emisji CO2 na lata 2008-2012. Rozporządzenie w zakresie przyznającym uprawnienia do emisji dokonuje rozdziału uprawnień do emisji gazów cieplarnianych dla podmiotów prowadzących poszczególne instalacje, a wobec tego w tej części dotyczy uprawnień skarżącej. Ponadto skarżąca poniosła, że w postanowieniu z dnia [...] września 2008 r. Sąd Pierwszej Instancji Wspólnot Europejskich stwierdził, że skarga Spółki na decyzję Komisji Europejskiej z dnia 26 marca 2007 r. w przedmiocie redukcji przyznanych Polsce uprawnień w stosunku do początkowej liczby uprawnień zgłoszonych przez Polskę jest niedopuszczalna z uwagi na to, że nie dotyczy skarżącej bezpośrednio, jednocześnie wskazał, że zgodnie z art. 11 ust. 2 dyrektywy 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 października 2003 r. przydzielenie uprawnień konkretnemu zakładowi odbywa się w drodze decyzji władz krajowych, nawet jeżeli musi być oparte na Krajowym Planie Rozdziału Uprawnień zaakceptowanym przez Komisję. W systemie przyjętym w dyrektywie 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 października 2003 r. ustanawiającej system handlu przydziałami emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie oraz zmieniającej dyrektywę Rady 96/61/WE (Dz. Urz. L 275/32), w ramach którego do państw członkowskich należy rozdzielenie uprawnień pomiędzy zakłady, ostateczne i bezpośrednie ustalenie praw i obowiązków podmiotów eksploatujących te zakłady następuje wyłącznie w drodze decyzji państwa członkowskiego, wydanej na podstawie art. 11 ust. 2 powołanej dyrektywy. W zaskarżonym postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie odniesiono się do szerokich wywodów skargi oraz przywołanych w skardze dwóch orzeczeń sądów wspólnotowych w sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji Komisji dotyczących przyjętych przez państwa członkowskie krajowych planów rozdziału uprawnień, wskazujących na konieczność zapewnienia prowadzącym instalacje możliwości kwestionowania tych planów na szczeblu krajowym. Stanowisko sądów wspólnotowych co do konieczności zapewnienia prowadzącym instalacje możliwości kwestionowania krajowego planu rozdziału uprawnień przed sądem krajowym znajduje także potwierdzenie w przepisach Konstytucji RP. Prawo do sądu, które zostało zagwarantowane w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP jest jednym z podstawowych praw jednostki i jedną z fundamentalnych gwarancji praworządności. Z zasady demokratycznego państwa prawnego wynika ponadto dyrektywa interpretacyjna zakazująca zawężającej wykładni prawa do sądu. Do kategorii praw, o których mowa w art. 77 ust. 2 Konstytucji, należą wszystkie gwarantowane prawnie wolności oraz prawa podmiotowe, a więc nie tylko te, które są objęte bezpośrednio gwarancjami konstytucyjnymi, ale także wszelkie inne prawa, których istnienie wynika z całokształtu obowiązujących regulacji prawa materialnego. Zaniechanie sądowej kontroli działań organów administracji publicznej w zakresie przyznania skarżącej mniejszej ilości uprawnień do emisji CO2, niż powinna była ona otrzymać, ogranicza ochronę konstytucyjnych praw skarżącej oraz narusza prawo do sądu. Przewidziana w ustawie z dnia 22 grudnia 2004 r. o handlu uprawnieniami do emisji do powietrza gazów cieplarnianych i innych substancji (Dz. U. Nr 281, poz. 2784 ze zm.) forma rozporządzenia dla aktów administracyjnych polegających na dokonaniu indywidualnego przydziału uprawnień do emisji CO2 dla poszczególnych instalacji uniemożliwia ich kontrolę przez sąd administracyjny. Przytaczając takie podstawy kasacyjne skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. W zaskarżonym postanowieniu WSA w Warszawie wskazał, jako podstawę odrzucenia skargi art. 58 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdzając, iż sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych, ponieważ rozporządzenie Rady Ministrów wydane na podstawie upoważnienia ustawowego i ogłoszone w Dzienniku Ustaw nie jest aktem, który może być zaskarżony do sądu administracyjnego. Podzielając stanowisko co do niedopuszczalności skargi na rozporządzenie, należy przede wszystkim zwrócić uwagę, iż w tej sprawie skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a to z tego powodu, iż przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie była już w toku sprawa ze skargi skarżącej Spółki na to samo rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 1 lipca 2008 r. Z akt sprawy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 87/09 wynika, że skarżąca Spółka w piśmie z dnia 15 grudnia 2008 r. wniosła skargę na rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 1 lipca 2008 r. w sprawie przyjęcia Krajowego Planu Rozdziału Uprawnień do emisji dwutlenku węgla na lata 2008 – 2012 dla wspólnotowego systemu handlu uprawnieniami do emisji (Dz. U. Nr 202, poz. 1248), która to skarga wpłynęła do organu w dniu 16 grudnia 2008 r. i została przekazana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie 19 stycznia 2009 r. Wniesienie tej skargi spowodowało stan zawisłości sprawy pomiędzy skarżącą Spółką i organem, który wydał kwestionowany akt, w zakresie obejmującym kwestionowane rozporządzenie. Przedmiotem sprawy będącej w toku było kwestionowane rozporządzenie bez względu na to, jak skarżąca Spółka uzasadniała właściwość sądu administracyjnego do rozpoznania skargi w tej sprawie. To w tej sprawie konieczna była ocena charakteru prawnego zaskarżonego rozporządzenia, a w szczególności ocena, czy rozporządzenie w zaskarżonej części jest decyzją lub innym aktem, na który przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Z tego powodu niedopuszczalne było wniesienie przez skarżącą Spółkę kolejnej skargi na to samo rozporządzenie. Z akt sprawy, w której zostało wydane zaskarżone postanowienie objęte skargą kasacyjną rozpoznawaną w tej sprawie, wynika, iż skarżąca Spółka w piśmie z dnia 27 stycznia 2009 r. wniosła kolejną skargę na powołane rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 1 lipca 2008 r., która to skarga wpłynęła do organu w dniu 29 stycznia 2009 r. i została przekazana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie 9 lutego 2009 r. Wniesienie tej skargi nastąpiło więc w czasie, gdy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie toczyło się już postępowanie między tymi samymi stronami, którego przedmiotem był ten sam akt prawny. Istnienia tożsamości spraw nie może podważać to, że w sprawie będącej w toku skarżąca dopuszczalność wniesienia skargi uzasadniała tym, iż zaskarżone rozporządzenie jest w istocie rzeczy decyzją administracyjną, natomiast w odrębnej i później wniesionej skardze skarżąca dopuszczalność wniesienia skargi na to samo rozporządzenie uzasadniała tym, iż rozporządzenie to, w zakresie dotyczącym skarżącej Spółki jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wniesienie skargi do sądu administracyjnego na określony akt powoduje ten skutek, że w sprawie z tej skargi sąd bada, czy z uwagi na charakter prawny zaskarżonego aktu sprawa należy do właściwości sądu administracyjnego, przy czym zakres tego badania nie zależy od tego jakie stanowisko w tej kwestii prezentuje skarżący, ani też nie ogranicza się do tego na co powołuje się skarżący. Kwestia właściwości sądu administracyjnego brana jest pod rozwagę z urzędu także przez Naczelny Sąd Administracyjny. Niedopuszczalność wniesienia kolejnej skargi z uwagi na zawisłość sprawy nie może być podważana tym, że tryb wnoszenia skargi na poszczególne rodzaje aktów prawnych jest zróżnicowany. Przedmiot sprawy sądowoadministracyjnej określa bowiem zaskarżony akt, a nie wymagania, które należy dopełnić w celu skutecznego wniesienia skargi. W tym stanie rzeczy należało dojść do wniosku, że odrzucenie skargi przez Sąd pierwszej instancji było zgodne z prawem, z tym że prawidłową podstawę odrzucenia skargi stanowił przepis art. 58 § 1 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przyjęcie tej podstawy niedopuszczalności wniesienia skargi w tej sprawie oznacza, iż podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty nie podważają rozstrzygnięcia o odrzuceniu skargi. Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę kasacyjną.