II OSK 1461/10

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak ( spr. ) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędzia del. NSA Teresa Kobylecka Protokolant Dominika Sasin-Knothe po rozpoznaniu w dniu 11 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 marca 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 1302/09 w sprawie ze skargi Z.W. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 18 marca 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Z.W. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie z dnia [...] maja 2009 r. w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2009 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie utrzymał w mocy decyzję Starosty Warszawskiego Zachodniego z dnia [...] sierpnia 2008 r. udzielającą P. S.A. z siedzibą w Ł. pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie do rowu melioracyjnego "A" ścieków opadowych z terenów zakładów – P S.A. oraz A Spółka z o.o. z siedzibami w Ł., w ilości nieprzekraczającej 280 l/s. Pozwolenie wodnoprawne określało dopuszczalne stężenie zanieczyszczeń w odprowadzanych oczyszczonych ściekach opadowych, nakładało obowiązek utrzymywania urządzeń do oczyszczania i odprowadzania ścieków oraz wylotu do rowu w odpowiednim stanie technicznym i eksploatacyjnym. Ponadto nakładało obowiązek przeprowadzania cyklicznych przeglądów eksploatacyjnych, a także nakaz konserwacji tego rowu na odcinku ok. 250 m poniżej wylotu ścieków z zakładu co najmniej dwa razy w ciągu roku. Starosta Warszawski Zachodni wskazał w swojej decyzji, że wydaniu pozwolenia wodnoprawnego sprzeciwiła się Z.W. – ówczesna właścicielka działki, na której usytuowany jest wylot kolektora deszczowego, służącego do odprowadzania ścieków opadowych z zakładu, wywodząc, że prowadzi to do wprowadzania ścieków do wody stojącej, na co nie zezwala Prawo wodne. Starosta nie podzielił tego stanowiska i wskazał, iż na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. a/ ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz. U. Nr 239, poz. 2019 ze zm.) zwana dalej Prawo wodne, ścieki te są odprowadzane do urządzenia wodnego – rowu, a nie do wody stojącej. Ponadto spełniają one dopuszczalne normy, co potwierdzają przeprowadzane badania, a przepustowość odbiornika jest wystarczająca do przejęcia wnioskowanej ilości ścieków. Starosta podał także, że w postępowaniu zainicjowanym przez stronę skarżącą o likwidację kolektora, sąd powszechny oddalił wniosek, a następnie apelację. Odwołanie od decyzji organu I instancji wniosła skarżąca. Zarzuciła, że rów melioracyjny "A" już nie istnieje, a ścieki odprowadzane są bezpośrednio do należącego do niej stawu. Nie jest to rów w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 13 Prawa wodnego, ponieważ nie ma sztucznego koryta prowadzącego wodę w sposób ciągły lub okresowy. Ponadto z powodu braku konserwacji rów ten zarósł i nie spełnia wymagań rowu. Natomiast staw, do którego odprowadzane są ścieki jest wodą stojącą i ulega degradacji. Nadmieniła także, że Spółka przez ostatnie dwa lata odprowadzała ścieki bez pozwolenia wodnoprawnego. Organ odwoławczy stwierdził, że brak konserwacji rowu nie klasyfikuje go do wód stojących i nie zmienia jego statusu jako rowu. Ścieki opadowe przed odprowadzeniem do odbiornika są poddawane oczyszczeniu w stopniu wymaganym przepisami prawa, co potwierdziły przeprowadzone badania analityczne. Wylot ścieków deszczowych zlokalizowany jest w km 3+320 rowu "A", który widnieje w ewidencji i bezpośrednio przy wylocie ścieków nie posiada parametrów regularnego przekroju rowu oraz jest to nieużytek (rozlewisko) o szerokości ok. 3-5 m. W odległości ok. 20-25 m poniżej wylotu znajduje się małe jeziorko, poniżej którego rów ten ma parametry zbliżone jak przy wylocie, przechodząc następnie w rów o regularnym przekroju. Z tego też względu, w ocenie organu odwoławczego, stawu położonego na działce o nr ew. [...] nie można uznać za powierzchniową wodę stojącą. Dlatego też ponieważ nie wystąpił żaden z przypadków normowanych art. 126 Prawa wodnego, nie było podstawy do odmowy udzielenia pozwolenia wodnoprawnego. Nałożone na zakład obowiązki gwarantują, w ocenie organu odwoławczego, że udzielone pozwolenie wodnoprane nie będzie powodowało ujemnych skutków dla środowiska, jak też w stosunku do osób trzecich. Skargę na powyższą decyzję wniosła skarżąca. Oddalając skargę Sąd I instancji orzekł, że warunki uzyskania pozwolenia wodnorawnego wynikają z Rozdziału 4 ustawy Prawo wodne. Odrębną kwestią jest natomiast ustalenie warunków, na jakich posiadający pozwolenie wodnoprawne uzyska prawo do użytkowania nieruchomości lub urządzeń wodnych od ich właściciela. Służą temu regulacje cywilnoprawne. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, że przedmiotowy rów ze względu na brak konserwacji i częściowe zarośnięcie dna nie przestał być urządzeniem wodnym w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt. 19 lit a ustawy Prawo wodne. Jest to bowiem urządzenie melioracji wodnych szczegółowych, jak stanowi art. 70 ust. 1 Prawa wodnego, regulujące stosunki wodne w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby i chroniące użytki rolne przed powodziami, zaliczone do urządzeń wodnych. Natomiast z art. 21 ust. 1 Prawa wodnego wynika, że to na właścicielu spoczywa obowiązek utrzymywania wód, a art. 22 ust. 1 stanowi, iż utrzymywanie śródlądowych wód powierzchniowych polega na zachowaniu lub odtworzeniu stanu ich dna lub brzegów oraz na konserwacji lub remoncie istniejących budowli regulacyjnych, w celu zapewnienia swobodnego spływu wód oraz lodów, a także właściwych warunków korzystania z wody. Jednocześnie ust. 2 tego artykułu wskazuje, iż możliwy jest podział kosztów utrzymania wód między ich właściciela i podmioty przyczyniające się do wzrostu tych kosztów, na wniosek właściciela wody. Z kolei art. 64 tej ustawy reguluje kwestie utrzymywania urządzeń wodnych. Sąd I instancji podkreślił, że nie wiadomo, czy skarżąca o taki podział kosztów utrzymania urządzenia wodnego w postaci rowu wnioskowała. Zakład jednak był obowiązany utrzymywać w należytym stanie technicznym rów poniżej wylotu, na odcinku wpływu ścieków. Do zarośnięcia rowu, podnoszonego przez skarżącą doszło, gdy była jeszcze właścicielką działki, przez którą rów ten z kolektorem przebiega (nie tylko działki o nr. 361, ale i o nr. 362/4) – ponosiła więc współodpowiedzialność za jego zły stan techniczny i znaczne zarośniecie, powodujące rozlanie się wody na szerokość ok. 3-5 m. Jej zaniedbania, w wyniku naruszenia spoczywającego wówczas również na niej obowiązku utrzymywania urządzenia wodnego, nie skutkują uznaniem, że rów melioracyjny "A" na tym odcinku przestał być rowem w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 13 Prawa wodnego. Utrzymanie urządzeń wodnych polega bowiem na eksploatacji, konserwacji oraz remontach przeprowadzanych w celu zachowania funkcji urządzeń wodnych. Na zakład wprowadzający ścieki opadowe w obecnym pozwoleniu wodnoprawnym, nałożono obowiązek konserwacji tego rowu na odcinku ok. 250 m poniżej wylotu ścieków z zakładu, co najmniej 2 razy w ciągu roku. Sąd I instancji nie podzielił rówież zarzutu skargi, że jest to woda stająca, do której nie wolno wprowadzać ścieków opadowych. Z dołączonego do akt administracyjnych sprawy operatu wodnoprawnego, który był podstawą do wydania pozwolenia wodnoprawnego wynika bowiem, że rów ten ma długość 3,5 km i odwadnia tereny przyległe. Rozpoczyna swój bieg w rejonie Burakowa, przebiega mniej więcej równolegle do rzeki Wisły, do której spływa w Dziekanowie przez śluzę w wale przeciwpowodziowym. W okresie podwyższonych stanów na Wiśle, spowodowanych falą powodziową, samoczynnie działająca klapa śluzy zamyka się, zabezpieczając teren zawala przed zalaniem. Wstrzymany wówczas odpływ retencjonowany jest na jeziorkach Dziewanowskim i Kempińskim. Szerokość jego dna, jak wynika z operatu wodnoprawnego, wynosi 0,5 m. Mieści się więc w definicji rowu zawartej w prawie wodnym. Sąd I instancji podkreślił, że ustawodawca od wody stojącej odróżnia wody w rowach (art. 12 Prawa wodnego). Woda w rowach nie może być więc uznana za wodę stojącą, nawet jeśli rów, z uwagi na zaniedbania właściciela i innych podmiotów zobowiązanych do jego konserwacji, zarósł nieusuwaną przez długi okres czasu roślinnością. Wody w rowie są bowiem wodami w urządzeniu wodnym i z tego względu nie znajdują do nich zastosowania zakazy z art. 39 ust. 1 pkt 2 lit. c/ Prawa wodnego. W myśl zaś art. 31 ust. 5 Prawa wodnego, przez wprowadzanie ścieków do ziemi rozumie się także wprowadzanie ścieków do urządzeń wodnych, z wyjątkami nie znajdującymi zastosowania w niniejszej sprawie. Zarzuty odnośnie nieprawidłowego opisu stanu faktycznego przedmiotowego rowu w operacie wodnoprawnym nie zasługiwały, w ocenie Sądu I instancji, na uwzględnienie. Skarżąca nie przedłożyła opracowania, które w odmienny sposób określałoby charakter urządzenia wodnego i pozwalało przyjąć trafność wywodów skarżącej, że ma miejsce odprowadzanie ścieków opadowych do wody stojącej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca. Zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 39 ust. 1 pkt 2 lit. c/ w związku z art. 5 ust. 2 pkt 2 i art. 9 ust. 1 pkt 13 i 19 ustawy – Prawo wodne, poprzez uznanie, że sporny rów jest urządzeniem wodnym i woda, do której odprowadzane są ścieki nie jest wodą stojącą. Zarzuciła również naruszenie przepisów postępowania – art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a. – poprzez pominięcie w uzasadnieniu wyroku zarzutu degradacji środowiska i zarzutu braku badań laboratoryjnych u wylotu ścieków wpadających do stawu skarżącej, do czego obliguje art. 156 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo wodne. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Pismem z dnia 14 maja 2010 r. skarżąca wniosła o sprostowanie skargi kasacyjnej wskazując, że zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego dotyczył art. 5 ust. 3 pkt 2, a nie art. 5 ust. 2 pkt 2 ustawy – Prawo wodne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwanej p.p.s.a.) – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Oceniając we wskazanych wyżej granicach zasadność wniesionej skargi kasacyjnej w przedmiotowej sprawie, trzeba stwierdzić, że zarzuty nie są zasadne. Wynika to z następujących przesłanek. Po pierwsze, należy stwierdzić, że Sąd I instancji nie naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 156 ust. 1 pkt 3 Prawa wodnego. Wynika to z tego, że wbrew zarzutowi kasacyjnemu dokonał prawidłowej kontroli stanu faktycznego ustalonego przez właściwe organy, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, także w zakresie kontroli gospodarowania wodami odnośnie ochrony wód przed zanieczyszczeniem. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zgodnie bowiem z dyspozycją art. 141 § 4 p.p.s.a. zawiera zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Ponadto chociaż czynność sporządzenia uzasadnienia, dokonywana już po rozstrzygnięciu sprawy sama przez się nie może wpłynąc na to rozstrzygnięcie, czyli na wynik sprawy, to jednak uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością Sądu I instancji w tej sprawie kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i, że prowadzone przez Sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa. Po drugie, należy podkreślić, że w istocie podstawową kwestią sporną wymagającą rozstrzygnięcia w świetle stanu faktycznego danej sprawy jest to czy przedmiotowy rów jest urządzeniem wodnym oraz czy ścieki, które są przez niego odprowadzane są wprowadzane do wody stojącej. Stąd, podnoszony jest w skardze kasacyjnej podstawowy zarzut dotyczący rzekomego naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, tj. art. 39 ust. 1 pkt 2 lit. c/ w związku z art. 5 ust. 3 pkt 2 (po "sprostowaniu" treści skargi kasacyjnej pismem z dnia 14 maja 2010 r.) i art. 9 ust. 1 pkt 13 i 19 Prawa wodnego. Odnosząc się do powyższych zarzutów kasacyjnych należy stwierdzić, że uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowny przepis prawa. Natomiast, uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęy w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu – dlaczego powinien być zastosowany. Powyższe wymagania wynikające z dyspozycji art. 176 p.p.s.a. nie zostały spełnione w skardze kasacyjnej. W istocie bowiem uzasadnienie skargi kasacyjnej zmierza do podważenia stanu faktycznego przyjętego przez właściwe organy, a poddanego prawidłowej kontroli przez Sąd I instancji za pomocą zarzutów dotyczących naruszenia powołanych wyżej przepisów prawa materialnego, a ponadto bez wyjaśnienia czy nastąpiła ich błędna wykładnia czy też niewłaściwe zastosowanie. Należy także dodać, że wbrew stwierdzeniu strony skarżącej z operatu wodnoprawnego będącego w aktach sprawy jednoznacznie wynika, że jest to urządzenie wodne w świetle dyspozycji art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. a/ Prawa wodnego w związku z art. 70 ust. 1 tejże ustawy ponieważ jest zaliczane do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, chociaż nie jest poddane bieżącej konserwacji i częściowo zarośnięte. Natomiast przedmiotowe pozwolenie wodnoprawne z dnia [...] sierpnia 2008 r., które także oczywiście uwzględnia ustalenia faktyczne operatu wodnoprawnego, jednoznacznie stanowi, że przedmiotowy rów ma długość 3,5 km oraz odwadnia przyległe tereny, zaś szerokość jego dna wynosi 0,5 m (s. 9 danego operatu wodnego). Ponadto zasadnie Sąd I instancji podnosi, że w świetle dyspozycji art. 12 ust. 1 Prawa wodnego, ustawodawca odróżnił wody stojące od wód w rowach, które nie są oczywiście wodami stojącymi. Dlatego też nie ma do nich zastosowania zakaz wprowadzony przez ustawodawcę w art. 39 ust. 1 pkt 2 lit. c/ Prawa wodnego, który zabrania wprowadzania ścieków do wód stojących. Należy także podkreślić, że przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego udzielono na szczególne korzystanie z wód śródlądowych, które polega na wprowadzaniu ścieków opadowych do ziemi w rozumieniu art. 37 pkt 2 Prawa wodnego. Ponadto tzw. klauzule dodatkowe danego pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] sierpnia 2008 r., zawarte w osnowie tej decyzji świadczą także o tym, że nie została naruszona dyspozycja art. 156 ust. 1 pkt 3 Prawa wodnego, a podnoszona w zarzucie kasacyjnym odnośnie braku kontroli gospodarowania wodami w zakresie ochrony wód przed zanieczyszczeniem. Oznacza to, że chybione są zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 3 pkt 2 i art. 9 ust. 1 pkt 13 i 19 Prawa wodnego w związku z art. 39 ust. 1 pkt 2 lit. c/ tejże ustawy gdyż przedmiotowy rów jest urządzeniem wodnym zaś przedmiotowe ścieki nie są odprowadzane do wód stojących. Ubocznie należy dodać, że dostarczony przez stronę skarżacą "Raport – część I dotycząca badania warunków eksploatacji kolektora kanalizacji deszczowej:, którego autorami są mgr inż. J.Z.Z. oraz mgr inż. J.G. został opracowany już po rozprawie przed Sądem I instancji, stąd nie mógł być przedmiotem oceny przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Ponadto kończy się wnioskiem, że rozwiązanie tego problemu wymaga zastosowania ich zdaniem środka prawnego w postaci służebności przesyłu w rozumieniu art. 49 § 1 k.c. Z tych względów i na podstawie art. 184 cyt. ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd sAdministracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.