VIII SA/Wa 775/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca) Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda Sędzia WSA Justyna Mazur po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 21 października 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w G. na uchwałę Rady Miasta i Gminy B. z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie dokonania wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty oddala skargę. UZASADNIENIE Rada Miasta i Gminy B. (dalej: Rada Gminy, organ) w dniu 30 stycznia 2020 r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty (dalej: uchwała). Materialnoprawną jej podstawę stanowił art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 506, dalej: u.s.g.) oraz art. 6j ust. 1 pkt 1, art. 6k ust.1 pkt 1 i ust.4 ustawy z 13 września 1996 o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2019 r., poz. 2010 t.j., dalej: u.c.p.g.). Pismem z 23 lipca 2021 r. Prokurator Rejonowy w G. (dalej: Prokurator, skarżący) wniósł skargę na ww. uchwałę, zarzucając istotne naruszenie prawa: - art. 6j ust. 2a w związku z art. 6j ust. 2 u.c.p.g. polegające na zróżnicowaniu w §1 i § 2 stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalonej metodą od gospodarstwa domowego, według nieprzewidzianego w ustawie kryterium liczby osób w gospodarstwie domowym. W uzasadnieniu skargi wskazano, że w art. 6j ust.2a u.c.p.g. rada gminy uzyskała uprawnienie do różnicowania stawki opłat, ale zostało ono ograniczone do przypadków wymienionych we wskazanym przepisie. Według tego przepisu stawka może być zróżnicowana w zależności od powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, a także od rodzaju zabudowy. Niektóre z tych kryteriów różnicowania korelują wyłącznie z metodami określonymi w art. 6j ust.1 u.c.p.g. Różnicowanie w zależności od powierzchni lokalu mieszkalnego może być przypisane wyłącznie do metody z pkt 3 tego przepisu. Różnicowanie w zależności od liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość może być wyłącznie przypisana do metody z pkt 1 tego przepisu. Natomiast kryteria różnicowania w zależności od tego z jakich terenów odbierane są odpady albo od rodzaju zabudowy przystają do metod określonych zarówno w ust.1, jak i w ust.2 art. 6j wyżej powoływanej ustawy. Pomimo to nie mogą być one stosowane do metody określonej w ust.2 art. 6j, gdyż treść tego przepisu wyklucza zróżnicowanie stawek. Ustawodawca zdecydował, że w przypadku metody od gospodarstwa domowego powinna być uchwalana jedna stawka opłaty za gospodarowanie odpadami. Tymczasem Rada w zaskarżonej uchwale ustaliła dwie stawki przyjmując jako dodatkowe kryterium rodzaj zabudowy, w którym znajdują się gospodarstwa domowe. Inna stawka przewidziana została dla gospodarstwa domowego przy zabudowie jednorodzinnej, a inna przy zabudowie wielorodzinnej, czym naruszyła art. 6j ust.2 u.c.p.g. Mając na uwadze powyższe Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o oddalenie skargi. Powołując się na pogląd NSA wyrażony w wyroku z 7 kwietnia 2021 roku III FSK 3305/21 nie uznała zasadności podnoszonego zarzutu. Zasadniczo podniosła, że wbrew twierdzeniom zawartym w skardze Rada Miasta i Gminy B. nie wskazała jako podstawę ustalenia wysokości opłaty art. 6j ust.2 ust.2 - opłata ryczałtowa od gospodarstwa domowego, lecz metodę określona w art. 6j ust.1 pkt 1 w związku z art. 6 ust.2a - iloczyn liczby mieszkańców i stawki opłaty ustalonej według kryteriów określonych w ust.2a. Za bezprzedmiotowe zdaniem organu należy uznać rozważania skarżącego dotyczące naruszenia przez Radę Miasta i Gminy B. w zaskarżonej uchwale dyspozycji powołanego art. 6j ust.2 w związku z art. 6j ust.2a u.c.p.g. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325 t.j., dalej: p.p.s.a.) sąd, uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ust. 4 ww. ustawy). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały może więc nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy także mieć na uwadze zasadę praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające. Oznacza to, że za wadliwą należy uznać nie tylko uchwałę podjętą z naruszeniem upoważnienia ustawowego, ale również uchwałę, która takiego upoważnienia w swej treści nie realizuje, nie wprowadzając do niej koniecznych regulacji (wyrok WSA w Gliwicach z 17 stycznia 2007 r., II SA/Gl 629/06, publ. Lex nr 340155). W przedmiotowej sprawie istota sporu sprowadza się do kwestii jaka metoda wyboru opłat za odpady komunalne została wybrana przez organ w zaskarżonej uchwale oraz zasadności zróżnicowania stawek opłat za odbiór odpadów w domach jednorodzinnych i wielorodzinnych. Skarżący wskazuje, iż wybrano metodę z ust.2 art. 6j u.c.p.g. – stawka opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego. Natomiast organ wskazuje, iż wybrano metodę z ust.1 art. 6j. – iloczyn liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość oraz stawki opłaty. Stosownie do art. 6j ust. 1 u.c.p.g. - w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały, aktualnym na dzień orzekania przez Sąd - w przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1 (nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy), opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn: 1) liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, lub 2) ilości zużytej wody z danej nieruchomości, lub 3) powierzchni lokalu mieszkalnego - oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1. W przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1, rada gminy może uchwalić jedną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego (art. 6j ust. 2 u.c.p.g.). Stosownie natomiast do art. 6j ust. 2a u.c.p.g. rada gminy może zróżnicować stawki opłaty w zależności od powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, a także od rodzaju zabudowy. Rada gminy może stosować łącznie różne kryteria różnicujące stawki opłaty. Z powyższego wynika, że w art. 6j ust. 1 i ust. 2 u.c.p.g. ustawodawca przewidział kilka metod ustalania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, odbieranymi z nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Podstawowe metody zostały wskazane w ust. 1, o czym świadczy zwrot "opłata stanowi iloczyn", a w ust. 2 wskazano, że "rada gminy może ustalić jedną stawkę" "od gospodarstwa domowego". W ocenie Sądu możliwość różnicowania stawki, przewidziana w art. 6j ust. 2a u.c.p.g., wyraźnie odnosi się tylko do niektórych parametrów obliczania opłaty, takich jak: ilość mieszkańców czy powierzchnia lokalu mieszkalnego, rodzaj zabudowy, a więc tych, o których mowa w ust. 1. Uregulowania dające między innymi możliwość wyboru stawek opłat, ich różnicowania oraz możliwość stosowania więcej niż jednej metody na obszarze gminy zostały wprowadzone do ustawy o utrzymaniu czystości w gminach ustawą z dnia 25 stycznia 2013 roku o zmianie powyższej ustawy( DZ.U z 2013 roku, poz. 228) z dniem 6 marca 2013 roku. Tak więc ustawodawca zwiększył swobodę w kształtowaniu metod i różnicowaniu stawek opłat za odbiór odpadów komunalnych z nieruchomości zamieszkałych. Taki był cel nowelizacji przepisów ustawy o utrzymaniu czystości w gminach( por. druk sejmowy nr 1000 – uzasadnienie) Stanowisko prezentowane przez skarżącego, iż organ wybrał metodę opłaty za odbiór odpadów komunalnych – od gospodarstwa domowego – art. 6j ust.2 u.c.p.g. i nie miał podstawy do zróżnicowania stawek tej opłaty nie wynika z treści zaskarżonej uchwały. W § 1 przedmiotowej uchwały zapisano, że ,, dokonuje się wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w taki sposób, że w przypadku nieruchomości na której zamieszkują mieszkańcy, miesięczna opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość oraz stawki opłaty ‘’. Przepis art. 6j ust.2a daje radzie gminy możliwość różnicowania stawek, o których mowa w ust.1 i 2, w zależności od powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego, ilości zużytej wody z danej nieruchomości lub lokalu mieszkalnego, liczby osób lub zużytej wody w gospodarstwie domowym, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, a także od rodzaju zabudowy lub od faktu objęcia nieruchomości uchwałą, o której mowa w art. 2a ust.1. Rada gminy może stosować łącznie różne kryteria różnicujące stawki opłat. Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy, to należy zauważyć, iż wybranie przez Radę Miasta i Gminy B. metody polegającej na wyliczeniu wysokości opłaty za odbiór odpadów z ust.1 art. 6j u.c.p.g. stwarzało możliwość zastosowania zróżnicowania stawek opłat, w tym wypadku w zależności od rodzaju zabudowy – budownictwo jednorodzinne i budownictwo wielorodzinne. Dokonane przez organ zróżnicowanie wysokości stawki dla tych dwóch typów budynków mieszkalnych ma swoje umocowanie w ust.2a art. 6j u.c.p.g. Całość rozważań i argumentacji zawartej w skardze wynika z przyjętego przez skarżącego założenia, że organ wybrał metodę opłaty ,, od gospodarstwa domowego ‘’, nie wynika z treści zaskarżonej uchwały. W tej sytuacji prezentowania w uzasadnieniu skargi argumentacji, iż wybrano metodę od gospodarstwa domowego i dokonane zróżnicowanie od liczby osób jest niedopuszczalne, to należy uznać, iż odnosi się to do stanu faktycznego, który nie zachodzi w niniejszej sprawie. W przypadku gdy ustalono sposób opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi według metody iloczynu ustalonej stawki opłaty i liczby osób zamieszkujących daną nieruchomość ze zróżnicowaniem w zależności czy dana osoba zamieszkuje w lokalu jednorodzinnym czy wielorodzinnym, to organ mógł zróżnicować stawki opłat za odpady. W przypadku gdy wybrano metodę określoną w art. 6j ust.1 pkt 1 to w związku z art. 6j ust.2a może dojść do zróżnicowania wysokości opłat w zależności od rodzaju zabudowy i wynika to zapisów ustawy. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 roku w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy( DZ.U nr 164, poz. 1589 dalej rozporządzenie) w § 2 - ustala się następujący sposób zapisywania ustaleń decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy: - ustalenia dotyczące rodzaju zabudowy zapisuje się, stosując następujące nazewnictwo: - a) zabudowa mieszkaniowa, a w tym - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, - zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna. Tak więc zabudowa mieszkaniowa nie musi być traktowana jednolicie skoro wyróżnia się jej dwa rodzaje, które mają swoje specyficzne cechy w zakresie wytwarzania i odbioru nieruchomości. Należy również zauważyć, iż nie można zabudowy mieszkaniowej zestawiać z zabudową innego rodzaju( usługową, produkcyjną) ponieważ zgodnie z art. 6c ust.1 u.c.p.g. gminy są zobowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Tak więc zróżnicowanie w zakresie zabudowy musi dotyczyć zabudowy mieszkaniowej, a nie innej. Odnośnie pojęć zabudowy jednorodzinnej i wielorodzinnej to należy przyjąć definicję budynku jednorodzinnego określoną w art. 3 pkt 2a ustawy z 7 lipca 1994 roku Prawo budowalne( DZ.U z 2019 roku, poz. 1186 dalej prawo budowalne). Tak więc w zakresie pojęcia rodzaje zabudowy mieszkaniowej w wyżej powołanym rozporządzeniu funkcjonuje rozróżnienie na budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne i wielorodzinne. Zdaniem Sądu ustawodawca w art. 6j ust.2a ustawy pozwalając na różnicowanie opłat miał na względzie między innymi zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i wielorodzinną. Co prawda organ nie przeprowadza szczegółowej analizy różnicy w tworzeniu odpadów z tych dwóch rodzajów zabudowy mieszkaniowej, ale w uzasadnieniu przedmiotowej uchwały podnosił, iż różnica ta wynika z mniejszych kosztów transportu z nieruchomości z zabudowy wielorodzinnej, co nie zostało w żadnym stopniu zakwestionowane. Sąd może wskazać, iż w budynkach jednorodzinnych może powstać więcej odpadów zielonych( koszona trawa, podcinane krzewy, odpadów związanych z ogrzewaniem domu(np. popiół). Tego rodzaju odpadów jest mniej w budynkach wielorodzinnych typu - bloku mieszkalnego. Nadto odbiór z domu wielorodzinnego następuje z jednego miejsca, a przy budynkach wielorodzinnych trzeba do każdego budynku podjechać oddzielnie. Wymienione cechy pokazują, że ilość odpadów z domu jednorodzinnego może być więcej, co dawałoby podstawy do ustalenia wyższej stawki dla tego rodzaju zabudowy. Takie rozróżnienie ma racjonalny i uzasadniony ekonomicznie charakter. W ocenie Sądu skarga nakierowuje zarzuty na naruszenie przepisów art. 6j ust.2 u.c.p.g. w sytuacji gdy w zaskarżonej uchwale nie dokonano wyboru metody od gospodarstwa domowego. Podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały jest naruszenie prawa, które musi mieć charakter istotny. Musi jednoznacznie i wyraźnie wynikać, iż przepisy uchwały są sprzeczne z określonym przepisem prawa materialnego. Zgodnie z art. 6j ust.2a u.c.p.g. rada gminy może różnicować stawki opłat między innymi w zależności od rodzaju zabudowy – gdzie zabudowa mieszkaniowa dzieli się na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i wielorodzinną o różnych charakterystykach w zakresie wytwarzania, odbioru odpadów. W sytuacji gdy ustawa dopuszcza możliwość różnicowania stawek opłat w tym zakresie, to stawianie zarzutów istotnego naruszenia prawa wymagałby przedstawienia argumentów na ich poparcie. Skarżący wskazywał tylko na naruszenie przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w związku z ustaleniem stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalonej metodą od gospodarstwa domowego, według nieprzewidzianego w ustawie kryterium liczby osób w gospodarstwie domowym. Taka sytuacja faktyczno – prawna nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Skoro organ nie stosował metody określonej w art. 6j ust.2 u.c.p.g. to nie mogło dojść do jego naruszenia. Z tych też względów w ocenie Sądu skarga nie zasługuje na uwzględnienie i biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.