II SAB/Wr 1028/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Asesor WSA Marta Pawłowska po rozpoznaniu w dniu 18 października 2022 r. w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. K. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania; II. stwierdza, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do wydania aktu lub dokonania czynności; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 2200 zł (dwa tysiące dwieście złotych); V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Skargą z 29 VI 2022 r. M. K. zarzucił Wojewodzie Dolnośląskiemu bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie z wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Jak wynika ze skargi oraz akt administracyjnych, w dniu 5 II 2020 r. wpłynął do organu wniosek strony skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Pismem z dnia 26 II 2021 r. organ wyznaczył stronie termin osobistego stawiennictwa na dzień 24 III 2021 r. celem złożenia odcisków linii papilarnych. Pismem z 5 XI 2021 r. organ wyznaczył termin załatwienie sprawy do dnia 5 II 2022 r. i wezwał stronę przedłożenia dodatkowych dokumentów w terminie 14 dni (odpowiedź strony wpłynęła w dniu 10 I 2022 r.). Pismem z dnia 28 VI 2022 r. strona wniosła ponaglenie. Mając powyższe okoliczności na względzie w skardze zażądano: stwierdzenia bezczynności i przewlekłości z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązania organu do załatwienia sprawy w terminie 14 dni, przyznania sumy pieniężnej i zasądzenia kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie zwracając uwagę na znaczną ilość wniosków cudzoziemców o zezwolenie na pobyt czasowy, problemy organizacyjno-kadrowe organu, skomplikowany charakter spraw oraz związany z tym brak podstaw do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa. Organ nadmienił również, że decyzją z dnia 12 VII 2022 r. zakończył postępowanie udzielając stronie zezwolenie na pobyt czasowy i pracę. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Podstawą prawną skargi jest art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 VIII 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329, ze zm.) - dalej jako "ppsa", z którego wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej. Należy na wstępie zaznaczyć, że Sąd nie znalazł w sprawie podstaw do zastosowania przepisów ustawy z dnia 12 III 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U. z 2022 r., poz. 583 ze zm.). Jak wynika z akt administracyjnych strona skarżąca przebywa na terenie Polski co najmniej od 2019 r., tak więc nie jest objęta określonym w art. 1 zakresem zastosowania powołanej ustawy. Według art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z 14 VI 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096, ze zm.) – dalej jako "kpa" "bezczynność" zachodzi wówczas, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa lub w przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 kpa. "Przewlekłość" postępowania administracyjnego została zaś zdefiniowana w art. 37 § 1 pkt 2 kpa. Wynika z niego, że "przewlekłość" wystąpi wówczas, gdy "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy". W okolicznościach rozpatrywanej sprawy zakwestionowano obie formy opieszałości postępowania, tj. zarówno bezczynność jak i przewlekłość. Jak wynika z art. 112a ust. 1 i 2 ustawy z 12 XII 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2021 r., poz. 2354 ze zm.) w zw. z art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 17 XII 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2022 r., poz. 91), zezwolenie na pobyt czasowy w postępowaniach wszczętych przed dniem 29 I 2022 r. wydaje się w terminie 60 dni, liczonych od dnia 29 I 2022 r. Powyższe oznacza, że w przypadku postępowania administracyjnego wszczętego przed dniem 29 I 2022 r. – jak miało to miejsce w kontrolowanej sprawie – ustawowy 60-dniowy termin załatwienia sprawy pozwolenia na pobyt czasowy biegnie od nowa od dnia 29 I 2022 r., a zatem upływa dopiero z dniem 29 III 2022 r. Taki stan rzeczy w ocenie Sądu nie oznacza jednak, że działanie organu w okresie do dnia 29 I 2022 r. nie podlega kontroli. Rolą sądu administracyjnego rozpatrującego skargę wniesioną na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ppsa jest bowiem przeprowadzenie kontroli szybkości postępowania organu w toku całego postępowania, a więc od chwili wniesienia przez stronę wniosku zawierającego żądanie wydania decyzji do momentu wniesienia skargi kwestionującej opieszałość organu. W toku tak rozumianej kontroli sąd musi uwzględnić wszystkie czynności przeprowadzane przez organ w postępowaniu jak i zmieniające się przepisy, w tym dotyczące terminów załatwiania sprawy. W kontrolowanej sprawie według stanu prawnego obowiązującego przez dniem 29 I 2022 r. kwestia terminów załatwienia przez organ sprawy regulowana była przepisami ogólnymi z art. 35 kpa. Zgodnie z art. 35 § 2 i 3 kpa, niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Regulacja z art. 35 kpa musi być wzięta pod uwagę dla oceny szybkości postępowania organu w okresie od dnia złożenia przez stronę skarżącą wniosku (tj. od 5 II 2020 r.) do dnia wniesienia rozpatrywanej skargi (tj. do dnia 29 VI 2022 r.). W tym okresie niewątpliwie wystąpiła w sprawie opieszałość w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 i 2 kpa. Należy podkreślić, że okres zwłoki liczony od 5 II 2020 r. do 29 VI 2022 r., wynosił ponad 28 miesięcy. Odliczając nawet: okres wstrzymania biegu terminów na skutek stanu zagrożenia epidemicznego i stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID (okres od 14 III do 23 V 2020 r.), maksymalny ustawowy termin załatwienia sprawy określony w art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach (60 dni), jak również czas przeprowadzonych przez organ czynności dowodowych (około 2 miesiące), stwierdzić należy, że okres przewlekłości i bezczynności wynosił w sprawie około 22 miesiące. Jest to bezczynność i przewlekłość, które wystąpiły w całym postępowaniu i musi być uwzględniona przez Sąd przy ocenie sprawności działania organu. Jak wynika z art. 149 § 1 ppsa, sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W niniejszym przypadku bezprzedmiotowe jest zobowiązywanie organu do wydania w określonym terminie decyzji (art. 149 § 1 pkt 1 ppsa), skoro decyzja została już wydana. Zobowiązywanie organu w takich warunkach do wydania decyzji byłoby więc niecelowe i niewykonalne. Tym samym postępowanie należało umorzyć w części dotyczącej wyznaczenia organowi terminu do wydania decyzji (art. 161 § 1 pkt 3 ppsa). Należy przy tym podkreślić, że zakończenie postępowania, przed rozpatrzeniem skargi na bezczynność lub przewlekłość nie dezaktualizuje kompetencji sądu z art. 149 § 1 pkt 3 ppsa, a więc stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego postępowania. Kompetencja ta pozwala na przesądzenie o istnieniu bezczynności lub przewlekłości, nawet wówczas, gdy stan bezczynności lub przewlekłości już ustał (wydano akt, interpretację albo dokonano czynności). Zasadnie wskazuje się w orzecznictwie, że jeśli z uwagi na wydanie żądanego aktu, nie jest możliwe zobowiązanie do wydania decyzji, to w tym zakresie postępowanie ze skargi na bezczynność podlega umorzeniu. W zakresie zaś stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości, w warunkach wniesienia skargi przed doręczeniem skarżącemu zaskarżonej decyzji, skarga powinna zostać merytorycznie rozpoznana, a uwzględnienie skargi polega na wydaniu wyroku opartego na art. 149 § 1 pkt 3 ppsa (zob. wyrok NSA z 18 I 2019 r., II OSK 2401/18 – publ. CBOSA). Jak wynika z art. 149 § 1a ppsa, stwierdzając przewlekłość lub bezczynność organu sąd jednocześnie stwierdza, czy przewlekłość lub bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. "Rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Jednakże w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (wyrok NSA z 17 V 2019 r., I OSK 2171/17, publ. CBOSA). Braki kadrowe oraz duży wpływ spraw do organu wymagających ich załatwienia w drodze decyzji administracyjnej nie stanowią usprawiedliwionego uzasadnienia zwłoki w rozpoznaniu sprawy administracyjnej. Okoliczności te wiążą się z niedochowaniem przez organ należytej staranności w zabezpieczeniu dostatecznej obsady kadrowej zapewniającej terminowe załatwianie spraw administracyjnych i odpowiedniego zorganizowania postępowania administracyjnego, obejmującego również egzekwowanie od pracowników obowiązków w takim okresie, aby wydanie decyzji kończącej postępowanie prowadzone przez organ nastąpiło w rozsądnym terminie (wyrok NSA z 25 VII 2019 r., II OSK 1233/19, publ. CBOSA). Uwzględniając powyższe kryteria stwierdzić należy, że w kontrolowanej sprawie bezczynność i przewlekłość miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jest faktem znanym powszechnie znaczny wzrost wniosków cudzoziemców w krótkim okresie czasu, co wyraźnie obrazuje treść wystąpienia Rzecznika Praw Obywatelskich z 10 VIII 2018 r. (XI.540.16.2018.JS) do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dostępna na www.rpo.gov.pl). Z wystąpienia tego wynika, że ilość wniosków dotyczących legalizacji pobytu w 2015 r. wynosiła 108 tys., zaś w 2017 r. – 192 tys. W konsekwencji w 2017 r. jeden inspektor w Dolnośląskim Urzędzie Wojewódzkim prowadził jednocześnie 1360 postępowań w tym przedmiocie. Także w odpowiedzi na skargę organ wskazał, że w 2019 r. wpłynęło do organu 26 854 takich podań, w 2020 r. – 30 226, zaś w 2021 r. – 45 328. Jakkolwiek okoliczności te wskazują na obiektywne trudności w sprawnym prowadzeniu postępowania, to jednak na chwilę obecną nie są to już okoliczności nowe, które mogłyby organ zaskoczyć i paraliżować jego pracę. Zjawisko wpływu znacznej ilości wniosków o zezwolenie na pobyt stanowi aktualnie już standard. Zjawisko to występuje od wielu lat i był to wystarczający czas, by stworzyć organizacyjne warunki niezbędne do rozpatrywania wniosków w rozsądnym terminie. Dlatego też obecnie nie może ono stanowić usprawiedliwienia dla sytuacji znacznych opóźnień w rozpatrywaniu wniosków. Należy podkreślić, że okres stwierdzonej bezczynności i przewlekłości liczony od chwili wpływu do organu wniosku do chwili wpływu do organu skargi, wynosił około 22 miesiące. Jak wynika z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ppsa, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość sąd może wymierzyć organowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim. W orzecznictwie wyraża się przy tym słuszny pogląd, że tego rodzaju orzeczenie ma charakter represyjny (grzywna) oraz kompensacyjny (suma pieniężna) i powinno być zastosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy (tak NSA w wyroku z 18 X 2017 r., II OSK 1769/17, publ. CBOSA). Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter przede wszystkim prewencyjny i kompensacyjny służąc zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej (tak NSA w wyroku z 23 V 2017 r., I OSK 1662/16, publ. CBOSA). W konsekwencji suma pieniężna może być przyznana w przypadku dopuszczenia się przez organ przewlekłości lub bezczynności o szczególnym charakterze, uzasadniającym zastosowanie wobec strony środka kompensacyjnego. Statyczny charakter stwierdzonej w kontrolowanej sprawie bezczynności i przewlekłości, jak i czas oczekiwania na działania organu dają podstawy do przyznania stronie skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 2200 zł. Zasądzając powyższą sumę Sąd miał na uwadze przede wszystkim funkcję dyscyplinująco – przymuszającą stosowanego środka. Konieczność wypłaty przedmiotowej sumy pieniężnej powinna posłużyć zwalczaniu bezczynności i przewlekłości oraz zdyscyplinować organ, stanowiąc sankcję za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania, pełniąc funkcję prewencyjną. Przyznawanie takich świadczeń stronom przez sądy ma na celu wymuszenie na organach podjęcie skutecznych działań zapewniających prawidłową realizację ich zadań. Sąd nie uwzględnił jednak żądania strony skarżącej co do wysokości sumy, która powinna być przyznana na podstawie art. 149 § 2 ppsa uznając, że zasądzona kwota jest adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (czasu opieszałości, postawy organu), jak i trudności z jakimi trzeba się zmagać nie posiadając zezwolenia na pobyt na terytorium innego państwa. W ocenie Sądu zasądzona kwota z jednej strony zadośćuczyni stronie za opieszałość organów administracji w załatwieniu jej sprawy, z drugiej będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa uwzględniając poniesione przez stronę skarżącą celowe koszty w łącznej kwocie 597 zł, na które składają się: wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie należne profesjonalnemu pełnomocnikowi (480 zł) i opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł). Sąd rozpoznał skargę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 ppsa.