II SA/Lu 568/12

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Starszy asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 października 2012 r. sprawy ze skargi S. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów uchyla zaskarżoną decyzję, która nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz uchyla poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] nr. [...] UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu odwołań E. P., M. J., W. i Z. K., S. W. i Gminy S. utrzymało w mocy decyzję Starosty z dnia [...] zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi C. i K. o łącznej powierzchni 533 7540 ha. W uzasadnieniu podano, że decyzja zapadła z zachowaniem zasad postępowania scaleniowego, określonych w ustawie z dnia 26 marca 1982r. o scaleniu i wymianie gruntów. Postępowanie w powyższej sprawie wszczęto na wniosek większości właścicieli gruntów wspomnianych wsi położonych w obrębie geodezyjnym C. ( 62 % ) i K. ( 80 % ). W pierwszym przypadku postanowienie o wszczęciu postępowania Starosta wydał [...], natomiast co do wsi K. [...] Wniosek o rozszerzenie scalenia złożyli także dwaj właściciele działek położonych w obrębie S. i co do nich postanowienie o wszczęciu postępowania wydano 9 marca 2011r. Uczestnicy scalenia, poza wsią S., wybrali radę uczestników scalenia ( w K. na zebraniu w dniu 29 kwietnia 2008r., w C. w dniu 17 marca 2009r.), Starosta upoważnił geodetę do wykonania projektu scalenia i powołano komisję jako jego ciało doradcze. Uchwałą z dnia 1 grudnia 2010r. uczestnicy scalenia ustalili zasady szacunku porównawczego gruntów na obszarze scalenia, a uchwałą dnia 2 marca 2011r. większością głosów wyrazili zgodę na szacunek porównawczy. Z kolei na zebraniu w dniu 5 września 2011r. miało miejsce okazanie projektu scalenia, wraz z zaznajomieniem z zasadami objęcia w posiadanie wydzielonych gruntów, natomiast na zebraniu 7 grudnia 2011r. decyzję o zatwierdzeniu projektu scalenia podano do wiadomości poprzez jej odczytywanie. W ocenie Kolegium całe scalenie, jako proces obejmujący określony areał gruntów i określoną liczbę uczestników, jak i w indywidualnym wymiarze poszczególnych jego uczestników, odniosło normatywny skutek, choć nie wszyscy uczestnicy scalenia uzyskali oczekiwane przez nich korzyści, nie sposób bowiem uwzględnić w tym postępowaniu wszystkich zgłoszonych żądań. W ocenie organu byłoby to technicznie niemożliwe, naruszałoby interesy pozostałych jego uczestników, a także zniweczeniu uległyby cel i skuteczność scalenia. Stąd też organ dokonujący scalenia uprawniony jest do przyjęcia jednego z możliwych rozwiązań przyznania działek, o ile nie jest to działanie dowolne i nie zawiera błędów logicznych. Odnosząc się do odwołania S. W. Kolegium wyjaśniło, że podnoszone przez niego zarzuty są wyrazem jego oceny scalenia w subiektywnym i zindywidualizowanym wymiarze, spowodowanym wyznaczeniem jednej z działek poscaleniowych. Z karty uczestnika scalenia wynika, że scaleniem objęty był grunt o powierzchni 2, 65 ha, stanowiący 9 działek geodezyjnych, o łącznej wartości szacunkowej 115,23 jednostek szacunkowych, zaś w wyniku scalenia otrzymał grunt o powierzchni 2,4858 ha w pięciu działkach, z wartością szacunkową 111,93 jednostek szacunkowych. Zdaniem Kolegium zasady i cel scalenia zostały zatem zachowane, choć jedna z działek jest rzeczywiście niewielka, nie oznacza to jednak, że nie może być wykorzystywana zgodnie ze swoim przeznaczeniem. Poza tym ma bezpośredni dostęp do drogi, podczas, gdy przed scaleniem nie miał dojazdu do łąki. Kolegium zaznaczyło, że według dokumentacji scaleniowej nie ma technicznych możliwości wydzielenia mu równoważnego areału przy innej jego działce. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego S. W. zarzucił Kolegium rozpoznanie wszystkich odwołań jedną decyzją, czego nie przewidują przepisy ustawy z dnia 12 października 1994r. o Samorządowych Kolegiach Odwoławczych. W jego ocenie naruszono także art. 19 ust.1 tej ustawy w związku z art. 35 § 3 i 36 § 1 kpa poprzez nie wydanie decyzji w okresie 1 miesiąca od dnia wpływu skargi i nie powiadomienia go o tym fakcie. Zdaniem skarżącego jeśli Kolegium uznało, że odwołanie było niepełne, powinno wezwać go do przedłożenia stosownych dokumentów, ponadto wyznaczyć rozprawę na której mógłby merytorycznie je uzasadnić. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Przekonanie skarżącego upatrującego wadliwości decyzji w naruszeniu przepisów ustawy z dnia 12 października 1994r. o Samorządowych Kolegiach Odwoławczych ( tekst jednolity Dz. U z 2001r. Nr 79, poz. 856 ze zmianami ) jest błędne. Przepisy tej ustawy nie regulują kwestii dotyczącej możliwości rozpoznania w jednym postępowaniu kilku odwołań od jednej decyzji. Możliwość taką stwarza natomiast art. 62 kpa, według którego w sprawach w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony. Koncepcja ta dotyczy jednak współuczestnictwa formalnego, gdzie występuje kilka odrębnych spraw administracyjnych, a ich połączenie do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, w oparciu o powyższe kryteria, skutkuje wydaniem w każdej sprawie odrębnych decyzji administracyjnych. W sprawie rozpoznawanej przez Kolegium sytuacja ta nie ma jednak miejsca, a wobec tego art. 62 kpa nie ma zastosowania. Mamy tu natomiast do czynienia z wielością stron w jednej sprawie administracyjnej, gdy w postępowaniu rozstrzygana jest sprawa administracyjna tożsama pod względem przedmiotowym, której rozstrzygnięcie ukształtuje sytuację wielu podmiotów. Jak zaznaczył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 stycznia 2012r. (OSK 547/11 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ) istotą postępowania scaleniowego jest stworzenie nowego stanu prawnego w stosunku do wszystkich gruntów objętych postępowanie scaleniowym. W konsekwencji decyzja scaleniowa jest jedną integralną decyzją obejmującą obszar scalenia, a nie sumę jednostkowych decyzji skierowanych do poszczególnych działek. Zasadnie zatem Kolegium rozpoznało łącznie wszystkie złożone odwołania. Wadliwości decyzji nie możne upatrywać także w niedochowaniu terminów do rozstrzygnięcia odwołania. Okoliczność ta może być jedynie przesłanką do uznania bezczynności organu, nie może być jednak uznana za naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a tylko tak kwalifikowane naruszenie stanowi podstawę uchylenia decyzji na mocy art. 145 § 1 pkt.1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U z 2012r. poz. 270 ). Niezrozumiały jest natomiast zarzut zaniechania wezwania skarżącego do przedłożenia dokumentów uzupełniających odwołanie, a ponadto nie wyznaczenie rozprawy dla umożliwienia mu przedstawienia swoich racji. Z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego nie sposób wnioskować, tak jak uważa skarżący, że Kolegium w ogóle podnosiło jakiekolwiek braki odwołania, a w szczególności, aby powzięło wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy. Zresztą także skarżący nie wskazuje, jakie to okoliczności wymagały przedstawienia dokumentów, poza wytknięciem Kolegium, że w uzasadnieniu podało jako działki objęte scaleniem 9 działek geodezyjnych, podczas, gdy było to 5 działek rolnych. Nie wiadomo na czym jednak miałby polegać ten błąd, skoro w karcie uczestnika scalenia dotyczącej skarżącego jasno podano, że scaleniem objęto właśnie 9 działek wyznaczonych geodezyjnie i każdej z nich przyznano określoną wartość w jednostkach szacunkowych. Bez jakiegokolwiek znaczenia są w tej sytuacji dywagacje co do ilości działek rolnych. Skarga jest jednak uzasadniona z innych przyczyn niż w niej wymienione, a które sąd, nie będąc związany na podstawie art. 134 wspomnianej ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jej wnioskami i zarzutami oraz powołaną podstawą prawną zobowiązany jest uwzględnić z urzędu. Jak wynika z art. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982r.o scalaniu i wymianie gruntów ( tekst jedn. Dz. U z 2000r. Nr 178, poz. 1749 ze zmianami) celem scalenia jest tworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie i leśnictwie poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych, lasów i gruntów leśnych, racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów, dostosowanie granic nieruchomości do systemu urządzania melioracji wodnych, dróg oraz rzeźby terenu. Niewątpliwie przepis art. 24 ust.1 ustawy daje uczestnikom postępowania możliwość wpływania na kształt uchwały w przedmiocie scalenia i podziału nieruchomości poprzez możliwość składania zastrzeżeń, w treści których mogą kwestionować przydzielone im działki oraz wskazywać te, które chcieliby otrzymać w zamian za grunty objęte scaleniem. W orzecznictwie sądowym wielokrotnie jednak podkreślano, że choć organ dokonujący scalenia winien wziąć pod uwagę oczekiwania poszczególnych uczestników postępowania, wyważając przy tym ich uzasadnione interesy ich wszystkich, to żaden przepis nie gwarantuje uczestnikowi takiego postępowania otrzymania nowo powstałych działek w lokalizacji, w której sobie życzy i o takiej samej charakterystyce. Uzasadnieniem dla takiego stanowiska jest art. 8 ust.1 ustawy stanowiący jedynie zasadę, że uczestnicy scalenia otrzymują grunty o równej wartości szacunkowej w zamian za dotychczas posiadane przy czym za równą wartość szacunkową uważa się również wartość o różnicy nie przekraczającej 3 %. Żadne przepisy ustawy nie decydują jednak, że w razie braku ekwiwalentności działek scalenie nie może mieć miejsca. W takiej sytuacji stosuje się natomiast dopłaty pieniężne ( art. 8 ust.2 ). W wyroku z dnia 8 listopada 2005r. ( II OSK 123/05 CBOSA ) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że scalenia gruntów cechują rozwiązania mające charakter techniczny. Stanowi ono zbiorowy zabieg urządzeniowo-rolny przy opracowywaniu projektu, którego organy administracyjne korzystają z pewnej swobody. Jest ona niezbędna dla wybrania optymalnego w danych warunkach rozwiązania, przy jednoczesnym uwzględnieniu – w miarę możliwości – interesów i wniosków wszystkich uczestników scalenia. Rozstrzygnięcie organów w tym zakresie ma niewątpliwie charakter uznaniowy. Powoduje to, że kontrola Sądu ograniczać się może jedynie do oceny czy nie posiadają one cech dowolności. W szczególności czy należycie zostały wyważone interesy społeczne i uzasadnione interesu poszczególnych osób. W tym kontekście trudno stwierdzić, aby w przypadku skarżącego kwestie te zostały należycie rozważone. Choć bowiem, jak wynika z karty scalenia, skarżący otrzymał grunty o równej wartości szacunkowej w zamian za dotychczas posiadane, to rzeczą organów było uzasadnienie przydzielenia wspomnianej w odwołaniu działki o powierzchni 20 arów, na której, jak uważa skarżący, z powodu jej powierzchni nie będzie mógł wykonywać prac sprzętem rolniczym. Podczas rozpatrzenia zgłoszonego zarzutu w dniu 6 października 2011r. komisja stwierdziła jedynie, że nie ma technicznych możliwości przeniesienia ekwiwalentu działki nr 71, a argument ten powieliło także Kolegium. Należało jednak uzasadnić z jakich to konkretnych powodów technicznych wydzielenie skarżącemu równoważnego gruntu w innym miejscu nie jest możliwe. Tym bardziej, że w odwołaniu od decyzji Starosty skarżący podał przykłady, w których zgłoszone zastrzeżenia zostały uwzględnione w ten sposób, że dołączono mniejsze działki do większych. Zaniechanie rzetelnego wyjaśnienia powstałej sprzeczności powoduje powstanie wrażenia, ze sprawa ta została rozstrzygnięta w sposób dowolny, co pozostaje w sprzeczności z powołanymi wcześniej zasadami prowadzenia postępowania scaleniowego. Zaskarżona decyzja podlega uchyleniu także z innych powodów. Według art. 2 ust.1 ustawy scaleniem obejmuje się grunty położone w jednej lub kilku wsiach bądź w ich częściach, które tworzą obszar scalenia. Z kolei art. 7 ust. 1 stanowi, że wszczęcie postępowania scaleniowego następuje na podstawie postanowienia starosty zawierającego określenie granic i powierzchni obszaru scalenia, wykaz uczestników scalenia oraz przewidywany termin zakończenia prac scaleniowych ( ust.2 ). Nie sposób nie zauważyć, że w rozpoznawanej sprawie Starosta wydal trzy postanowienia : z dnia 15 kwietnia 2008r. w sprawie wszczęcia postępowania w sprawie scalenia gruntów we wsi K. gmina A. o powierzchni 224.5605 ha, 4 marca 2009r. którym rozszerzył postępowanie scaleniowe o obręb C. gmina S. o powierzchni 308.2822 ha oraz z dnia 9 marca 2011r. na mocy którego ponownie rozszerzono postępowanie scaleniowe o dwie działki położone we wsi S. gmina A. o powierzchni 0,0127 ha. Oznacza to, wbrew ich treści, że w sprawie wszczęto nie jedno postępowanie scaleniowe obejmujące grunty dwóch wsi i części trzeciej, ale trzy odrębne postępowania, co potwierdza powołanie odrębnych rad uczestników scalenia wsi C. i K. Jeśli tak, to w ogóle nie wiadomo na jakiej podstawie wszczęto postępowanie scaleniowe części wsi S., skoro z akt nie sposób dowiedzieć się, czy spełniony został wymóg z art. 3 ust.3 ustawy i brak jest wyboru rady uczestników scalenia. Przepisy powołanej ustawy nie przewidują natomiast rozszerzania postępowania scaleniowego czy łączenia kilku postępowań. Tymczasem z akt sprawy wynika, że postępowania w sprawie scalenia gruntów wsi K. i C. zostały połączone, połączono rady uczestników scalenia, upoważnienie udzielone przez starostę dla geodety – projektanta scalenia także dotyczy tych wsi, powołano również jedną komisję doradczą o której mowa w art. 10 ust.1 ustawy, w skład której weszli wszyscy członkowie rad uczestników scalenia, a Starosta jedną decyzją zatwierdził projekt scalenia gruntów w tych wsiach. Wobec braku jakichkolwiek wyjaśnień w decyzji Kolegium co do przyjętego trybu postępowania, aprobata stanowiska Starosty jest niezrozumiała. Niezależnie od powyższego jest też oczywiste, że wspomniane postanowienia nie zawierają wykazu uczestników scalenia, co jest jednym z wymogów ich poprawności, a także błędnie określają powierzchnie scalenia, skoro w decyzji Starosty z dnia [...] dokonano korekty powierzchni gruntów objętych scaleniem z 532.8427 ha na 533.754 ha. Tymczasem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 czerwca 2012r. ( II OSK 471/11 CBOSA ) wyjaśnił, że postanowienie o wszczęciu postępowania scaleniowego określające obszar scalenia wyznacza procesowe granice sprawy scaleniowej. Obszar ten nie może być modyfikowany w toku tego postępowania ani przez organy, ani przez sądy. Zastrzeżenia budzi także tryb zawiadomienia o zebraniu uczestników scalenia w sprawie podjęcia uchwał dotyczących określenia zasad szacunku gruntów objętych scaleniem oraz zgody na dokonany szacunek gruntów w trybie art. 13 ust.2 ustawy. Z przepisu tego wynika, że uchwały zapadają większością trzech czwartych głosów w obecności co najmniej połowy liczby uczestników scalenia na zebraniu zwołanym przez starostę, z tym, że w razie niepodjęcia uchwały na zebraniu zwołanym w pierwszym terminie, uchwała może być podjęta większością trzech czwartych głosów uczestników scalenia obecnych na zebraniu zwołanym w drugim terminie. Rzeczywiście, Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 1 czerwca 2012r. II OSK 471/11, 18 marca 2010 r. II OSK 752/09 i 26 listopada 2009r. II OSK 744/09 ( wszystkie opublikowane w CBOSA) uznał, że przepis ten nie wyłącza możliwości jednoczesnego wyznaczenia pierwszego i drugiego terminu zebrania, gdyby okazało się, że w pierwszym zebraniu nie weźmie udziału wyznaczona liczba uczestników scalenia. Taki sposób wyznaczania terminów zebrań, zdaniem sądu, nie pozbawia stron możliwości realnego udziału w postępowaniu i nie narusza powołanego przepisu. Poglądu tego sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie podziela. Treść powołanego przepisu jednoznacznie wskazuje, że jego sens sprowadza się do umożliwienia udziału w zebraniu możliwie największej liczbie uczestników scalenia. Jest to w oczywisty sposób związane z wagą podejmowanych uchwał, dotyczących najważniejszej kwestii jaką jest szacowanie gruntów. Właśnie wartość szacunkowa gruntów stanowi miernik stanowiący podstawę przydzielania gruntów w zamian za dotychczas posiadane oraz ustalania dopłat pieniężnych. Stąd też nie ulega wątpliwości, że wszyscy uczestnicy scalenia powinni mieć zapewniony udział w tym zebraniu. Dla spełnienia właśnie tej powinności ustawa zakłada dwa terminy zebrania, przy czym dla podjęcia uchwały w drugim terminie nie jest konieczne quorum. Założenie, że jest możliwe wyznaczenie dwóch terminów zebrania w tym samym dniu, z różnicą, jak w tym przypadku, 30 minut, czyni udział w zebraniu wyznaczonym w drugim terminie iluzorycznym, czemu w istocie miał zapobiegać wspomniany przepis. Akta sprawy nie zawierają również informacji pozwalających na stwierdzenie, czy zachowano procedurę przy przeprowadzeniu zebrania w dniu 9 lutego 2011r. w sprawie ogłoszenia wyników dokonanego oszacowania gruntów, lasów, sadów, ogrodów, chmielników i innych i upraw specjalistycznych w trybie art. 12 ust.1 ustawy. W aktach nie ma zawiadomienia o terminie zebrania, brak jest także danych potwierdzających udostępnienia wspomnianych wyników na okres 7 dni we wsiach objętych scaleniem oraz nie ma listy obecnych na zebraniu, poza członkami rad uczestników scalenia, które są jedynie organem doradczym. Jest to o tyle istotne, że to uczestnikom scalenia, a nie radom uczestników scalenia przysługuje możliwość składania zastrzeżeń do dokonanego szacunku. Brak tych danych poddaje w wątpliwość znajdujące się w aktach sprawy wykazy zastrzeżeń, z których wynika, że żadnych zastrzeżeń do szacunku porównawczego gruntów zarówno wsi K. jak i wsi C. nie zgłoszono. Uwagę należy zwrócić także na sposób rozpoznania zastrzeżeń do projektu scalenia złożonych przez skarżącą. Stosownie do art. 24 ust.2 ustawy rozpoznaje je starosta po zasięgnięciu opinii komisji o której mowa w art. 10 ust.1. Opiniowanie zastrzeżeń przez komisję odbywa się z kolei w obecności zainteresowanych uczestników scalenia oraz przynajmniej połowy liczby członków komisji ( art. 25 ust.1 ). Z protokołu sporządzonego 6 października 2011r. wynika, że zgłoszony zarzut opiniowało 6 członków komisji, podczas, gdy według zarządzenia Starosty z dnia [...] jej skład wynosił 15 osób. Co więcej, skoro treść decyzji zatwierdzającej projekt scalenia gruntów jaką określa art. 27 ust.4 ustawy nie przewiduje rozpoznania zgłoszonych zastrzeżeń, uzasadnione jest przekonanie, że starosta musi rozpoznać je jeszcze przed wydaniem decyzji. Jest to oczywiste, jeśli zważyć, że według art. 27 ust.1 ustawy projekt scalenia gruntów może być zatwierdzony, jeśli po jego okazaniu o którym mowa w art. 23 ust.2 i w art. 26, a więc po ponownym okazaniu po wprowadzeniu zmian, większość uczestników scalenia nie zgłosiła do niego zastrzeżeń. Jednak akta sprawy nie zawierają jakiegokolwiek rozstrzygnięcia zarzutu skarżącego przez starostę. Z jego decyzji wynika natomiast, że to komisja wbrew treści art. 24 ust.2 nie tylko opiniowała, ale także rozpatrzyła zarzuty. Ponieważ Kolegium powyższych wad postępowania scaleniowego nie dostrzegło, także jego decyzję uznać należy za wadliwą. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. a) i c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jednolity: Dz. U z 2012r. poz. 270 ) należało uchylić zarówno zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję Starosty.