III SAB/Wr 922/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Sędziowie Sędzia WSA Anna Moskała, Asesor WSA Katarzyna Borońska, Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 listopada 2019 r. sprawy ze skargi A. D. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1.000 (tysiąc) złotych; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, A. D. zarzucił Wojewodzie D. bezczynność w rozpoznaniu jego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. Wskazał, że wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP został złożony w dniu 30 marca 2018 r. W dniu 23 października 2018 r. organ wskazał jako termin zakończenia postępowania w sprawie – 23 stycznia 2019 r. Wobec bezczynności organu, skarżący w dniu 26 marca 2019 r. wniósł ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Pomimo upływu czterech miesięcy od dnia wniesienia ponaglenia, skarżący do dnia wniesienia skargi nie otrzymał informacji o przekazaniu tego ponaglenia do organu wyższego stopnia. Nie uzyskał również informacji, czy w sprawie został wyznaczony nowy termin załatwienia sprawy. Przedstawiony przebieg postępowania narusza zdaniem strony art. 35 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.), art. 36 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. i art. 10-11 k.p.a. Wskazując na powyższe strona wniosła o: 1. stwierdzenie, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku strony 2. stwierdzenie, że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zobowiązanie Wojewody D. do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 4. przyznanie od organu administracji publicznej na rzecz strony skarżącej, na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sumy pieniężnej w wysokości 5.000 zł; 5. rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym; 6. zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania wywołanych wniesieniem skargi, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Uzasadniając żądanie w zakresie przyznania sumy pieniężnej strona podniosła, że dochodzenie tej sumy oprócz charakteru dyscyplinującego organ w sprawnym prowadzeniu postępowania, ma również stanowić swoiste zadośćuczynienie stronie wszystkich niedogodnień i uciążliwości związanych z długim oczekiwaniem na rozpoznanie jej wniosku. W tym kontekście skarżący podniósł, że na skutek bezczynności organu nie może wyjeżdżać w delegacje (tracąc w ten sposób możliwość uzyskania dodatkowego dochodu), nie może wyjeżdżać na wakacje, ani też, odwiedzać rodziny w I. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie. Jakkolwiek organ przyznał, że postępowanie w sprawie prowadzone jest znacznie dłużej niż to przewiduje art. 35 § 1-3 k.p.a. oraz art. 36 k.p.a. to jednocześnie zwrócił uwagę, że nie można nie uwzględniać przyczyn takiego stanu rzeczy, tj. niespotykanego nigdy dotąd masowego występowania przez cudzoziemców z wnioskami o legalizację ich pobytu w Polsce. W tym kontekście organ wskazał, że Polska w krótkim czasie stała się krajem docelowym dla licznej imigracji zarobkowej, co skutkuje stałym i wielokrotnym przyrostem wniosków o legalizację pobytu na terytorium RP, przy niewystarczających zasobach kadrowych i technicznych do załatwiania spraw tego rodzaju. Organ zwrócił również uwagę, że prawie dwa miesiące oczekiwał na wyniki wywiadu środowiskowego. W ocenie organu, wszystkie te obiektywne okoliczności powinny być brane pod uwagę przy kwalifikowaniu bezczynności jako noszącej cechy rażącego naruszenia prawa. Pismem z dnia 1 października 2019 r. strona skarżąca odniosła się do stanowiska organu zawartego w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga na bezczynność Wojewody D. w sprawie z wniosku strony skarżącej o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP okazała się uzasadniona. Stosownie do art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Samo pojęcie bezczynności zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z ww. przepisem stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Dokonując szerszego wyjaśnienia pojęcia należy sięgnąć także do doktryny i orzecznictwa. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W ocenie Sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy mamy do czynienia z tak rozumianą bezczynnością. Niewątpliwie, złożony przez stronę wniosek nie został rozpoznany w terminach określonych w art. 35 § 3 k.p.a., a całościowa analiza terminowości podejmowanych w sprawie czynności procesowych prowadzi do wniosku, że w sprawie wystąpiły nieuzasadnione okresy przerw, co w sumie znajduje wyraz w długości prowadzonego postępowania, które w sprawie prowadzone było przez niespełna siedemnaście miesięcy. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, wniosek strony o udzielenie jej zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP wpłynął do D. Urzędu Wojewódzkiego we W. Delegatura w J. w dniu 30 marca 2018 r. Przez blisko siedem miesięcy od daty wpływu wniosku w sprawie nie były podejmowane żadne czynności procesowe zmierzające do jego rozpoznania. Aktywność procesową w sprawie organ ujawnił dopiero w dniu 23 października 2019 r., inicjując standardową w sprawach tego rodzaju procedurę art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2017 r., poz. 2206 ze zm.), wywiad środowiskowy, a także, informując stronę o przewidywanym terminie zakończenia postępowania w sprawie, wyznaczonym na dzień 23 stycznia 2019 r. Pomimo dysponowania wynikami wywiadu środowiskowego, a także informacją zwrotną w ramach procedury z art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach odpowiednio – z końcem listopada oraz w grudniu 2018 r., decyzja w sprawie została wydana dopiero w dniu [...] r. W ocenie Sądu, długość prowadzonego w sprawie postępowania nie znajduje uzasadnienia w okolicznościach sprawy i związana jest z okolicznościami obciążającymi Wojewodę D. W nawiązaniu do stanowiska organu wyrażonego w odpowiedzi na skargę należy podnieść, że organ nie może usprawiedliwiać długości prowadzonego postępowania dwumiesięcznym okresem oczekiwania na wyniki wywiadu środowiskowego, skoro inicjatywę związaną z przeprowadzeniem takiego wywiadu organ zainicjował niespełna siedem miesięcy po dacie otrzymania wniosku. Przedstawiona charakterystyka sposobu prowadzenia sprawy nie pozostawia wątpliwości, że w toku kontrolowanego postępowania doszło do rażącego naruszenia norm z art. 12, art. 35 § 3 k.p.a. oraz art. 36 k.p.a. W rezultacie, naruszając te przepisy organ naruszył również normę z art. 6 k.p.a., czyli zasadę praworządności. Biorąc pod uwagę opisaną wyżej postawę organu, Sąd uznał (w pkt II wyroku), że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku strony, a bezczynność ta ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z norm prawnych. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA), dokonując oceny charakteru bezczynności nie można pomijać specyfiki sprawy, jak i trybu jej załatwienia (por. wyrok NSA z dnia 18 marca 2015 r., I OSK 585/15). Sąd musi przy tym wziąć pod uwagę występujące ewentualnie w sprawie przyczyny "usprawiedliwiające" bezczynność organu (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r., II FSK 3614/13, CBOSA). W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wyjaśniano, że "rażącym naruszeniem prawa" jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości i wahań w kontekście okoliczności danej sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje tylko sam przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania bezczynności (zob. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., I OSK 237/15, CBOSA). Tym samym stwierdzić należy, że bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy w sposób jednoznaczny i znaczący doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a zarazem nie zachodzą okoliczności ekskulpujące tę bezczynność organu (zob. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., I OSK 1514/14). Charakter rażący ma bezczynność o znamionach "wyjątkowej" (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2016 r., I OSK 2451/14, CBOSA). O "rażącym naruszeniu prawa" w postaci bezczynności może świadczyć zlekceważenie wnioskodawcy i jego żądania (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2016 r., I OSK 296/15; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2016 r., I OSK 2451/14, CBOSA). Dla uznania, iż bezczynność organu miała miejsce z naruszeniem prawa w stopniu rażącym należy wykazać, że odpowiedzialność za nią ponosi organ administracji i że jest ona niemożliwa do zaakceptowania w państwie prawnym. Akcentowany jest ciążący na sądach administracyjnych obowiązek roztropnego kwalifikowania bezczynności czy przewlekłości jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wynikający z konsekwencji takiej kwalifikacji (zob. wyrok NSA z dnia 28 października 2016 r., I OSK 734/15, CBOSA). Kierując się powyższymi dyrektywami wykładni pojęcia rażącego naruszenie prawa, Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność organu administracji publicznej podlega takiej kwalifikacji. W ocenie Sądu zachowanie organu nie znajduje żadnego uzasadnienia, nie było podyktowane żadnymi przeszkodami procesowymi, działaniami strony, czy innymi okolicznościami, które uniemożliwiały załatwienie sprawy. Wobec faktu wydania decyzji w toku postępowania, Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu, o czym orzekł w pkt III wyroku. Na wniosek strony Sąd przyznał jej sumę pieniężną o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. (pkt IV wyroku) uznając, że przyznana kwota 1.000 zł w sposób dostateczny zrekompensuje jej krzywdy moralne związane z długim oczekiwaniem na rozpoznanie jej wniosku. W ocenie Sądu, żądanie przyznania sumy pieniężnej w wysokości podanej w skardze było żądaniem zbyt wygórowanym. O kosztach postępowania (pkt V wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej (tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego) sumę 597 zł składają się – kwota 100 zł uiszczona tytułem wpisu sądowego od skargi, koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800) w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.