II OSK 3054/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 5 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej I. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 30 maja 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 28/19 w sprawie ze skargi I. S. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 29 października 2018 r. nr IR-IV.7721.165.2018.11 w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 30 maja 2019 r., IV SA/Po 28/19, oddalił skargę I. S. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 29 października 2018 r., w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Starosta S. decyzją z dnia 30 sierpnia 2018 r. na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U.2017.1257 ze zm.; dalej kpa), po wznowieniu postępowania objętego postanowieniem Wojewody Wielkopolskiego z dnia 11 czerwca 2018 r., odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Starosty S. z dnia 20 grudnia 2016 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej E. P., prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą O., pozwolenia na budowę obejmującego dziesięć budynków letniskowych w obrębie ewid. S., gm. O. na działkach nr ewid. gruntów [...]. Zaskarżoną decyzją Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. I. S. wniosła skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, wnosząc o jej uchylenie oraz o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę. W ocenie Sądu, organ II instancji słusznie wznowił postępowanie postanowieniem z dnia 11 czerwca 2018 r. w następstwie ustaleń, które nie budzą wątpliwości co do ostateczności kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę, przywołania we wniosku o wznowienie jednej z podstaw wznowieniowych (art. 145 § 1 pkt 4 kpa) i zachowania terminu do domagania się wznowienia postępowania, o którym mowa w art. 148 § 2 kpa. Tym samym zaistniała podstawa do przeprowadzenia przez właściwy organ dalszego postępowania odnoszącego się do przyczyn wznowienia. Sąd wskazał, iż przesłanka wznowienia postępowania, na którą powołała się skarżąca, została określona w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Organ II instancji postanowieniem z dnia 11 czerwca 2018 r. wznowił postępowanie w części dotyczącej skarżącej na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa stanowiącego, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Wznowienie przedmiotowego postępowania było zasadne, gdyż bezspornym jest, że skarżąca bez własnej winy nie brała w nim udziału, a to czy przysługuje jej status strony należało ocenić dopiero w toku wznowionego postępowania. Wbrew twierdzeniu skarżącej sam fakt wznowienia postępowania nie przesądzał o zasadności wniosku o wznowienie postępowania. Przedmiotem sporu jest więc w istocie legitymacja procesowa skarżącej w postępowaniu o wydanie decyzji w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego. W ocenie Sądu organy słusznie przyjęły, że obszar oddziaływania budynków letniskowych usytuowanych na działkach nr [...] nie obejmuje swym zakresem działki nr [...]. Położenie tej działki względem nieruchomości inwestycyjnej powoduje, że sporna inwestycja nie ogranicza w żaden sposób zagospodarowania działki należącej do skarżącej. Przedmiotowa inwestycja nie niesie za sobą jakiegokolwiek ograniczenia w możliwości zagospodarowania działki nr [...], które to ograniczenia wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa, w tym z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (j.t.Dz.U.2015.1422 ze zm.; dalej "Rozporządzenie"). W szczególności nie naruszono i nie wprowadzono ewentualnych ograniczeń ze względu na wymagane odległości wynikające z § 12 ust. 1 Rozporządzenia (budynki zostały zlokalizowane w odległości większej niż 4 m od granic działki nr [...]). Zachowano także warunki wynikające z § 13 i 57 dotyczące przesłaniania pomieszczeń (odległość najbliższych budynków letniskowych od budynku letniskowego znajdującego się na działce wnioskodawczyni jest znacznie większa od wysokości przesłaniania – większa od wysokości realizowanych budynków), jak normy dotyczące bezpieczeństwa pożarowego tego rozporządzenia. Ponadto budowa budynków letniskowych na działkach nr [...] nie pozbawia nieruchomości wnioskodawczyni dostępu do szeroko rozumianych mediów infrastruktury technicznej, w tym dostępu do drogi publicznej. W związku z powyższym działka nr [...] nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektów, na budowę których E. P. uzyskał pozwolenie na budowę. Tym samym I. S. nie posiada, zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie interesu prawnego z uwagi na brak normy prawnej, z której wynikałyby bezpośrednio dla wnioskodawczyni określone prawa lub obowiązki w postępowaniu administracyjnym. Sąd zaznaczył, że przez ograniczenie możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej należy rozumieć także utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem, jednak nie zauważono takiego ograniczenia w przedmiotowej sprawie, a skarżąca go nie wskazała. Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że wobec braku przymiotu strony zbędna i niedopuszczalna była ocena, czy ta inwestycja koliduje z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w S., gm. O., przyjętym uchwałą Nr XL/180/98 Rady Gminy Orchowo z dnia 21 kwietnia 1998 r. (Dz.Urz.Woj.Koniń.17.69; dalej MPZP) dla przedmiotowego terenu. Odnosząc się do zarzutu skarżącej, że oceny istnienia jej interesu prawnego należy dokonać na podstawie art. 28 kpa Sąd wskazał, że zastosowanie tego przepisu jest wyłączone w świetle treści art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t.Dz.U.2018.1202 ze zm.; dalej p.b.). Nawet jednak w przypadku zastosowania tego przepisu (czego nie uczyniono) konieczne byłoby wykazanie interesu prawnego skarżącej. Odnosząc się do zarzutu skarżącej, że organy obu instancji nie respektują art. 10 § 1 w zw. z art. 79a § 1 i 2 kpa, tj. zasady zapewnienia stronie czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu administracyjnym poprzez brak umożliwienia jej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań bezpośrednio przed wydaniem zaskarżonego orzeczenia, Sąd wyjaśnił, że skarżąca złożyła wniosek w dniu 9 sierpnia 2018 r. o wyznaczenie terminu do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Wniosku tego organ nie uwzględnił. Ten brak reakcji organu nie uniemożliwiał jednak skarżącej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Strona bowiem może w toku całego postępowania wypowiadać się co do zebranych dowodów i materiałów. Ponadto skarżąca nie wskazała uniemożliwienie złożenia jakich twierdzeń i dowodów spowodowało w/w uchybienie procesowe organu. Dlatego należało przyjąć, że w istocie skarżąca nie została pozbawiona możliwości przedstawienia nowych twierdzeń i dowodów w sprawie, skoro ich nie wskazała. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła I. S., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku oraz rozstrzygnięć organów I i II instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca kasacyjnie zarzuciła: I. naruszenie przepisów postępowania – art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2018.1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z § 12 ust. 1, 2 i 4 Rozporządzenia (stan prawny obowiązujący w dniu wydania przez Starostę S. decyzji nr 601/2016 (dalej "Decyzja Starosty") w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę – poprzez brak rozstrzygnięcia w granicach przedmiotowej sprawy i niezasadnym oparciu się przez Sąd I instancji wyłącznie na przepisie § 12 ust. 1 Rozporządzenia, który w myśl projektu budowlanego i zatwierdzającej go Decyzji Starosty nie stanowił podstawy do określenia obszaru oddziaływania inwestycji, albowiem projektant wprost wskazał w tym zakresie § 12 ust. 2 i 4 Rozporządzenia, tj. przepisy o charakterze wyjątku w stosunku do § 12 ust. 1 Rozporządzenia, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem uwzględnienie przez Sąd I instancji treści § 12 ust, 2 i 4 Rozporządzenia jako jedynych podstaw oceny obszaru oddziaływania inwestycji wskazanych w projekcie budowlanym, zatwierdzonym Decyzją Starosty, winno doprowadzić do odmiennej oceny odnośnie obszaru oddziaływania inwestycji i uznania w zgodzie z § 12 ust. 4 Rozporządzenia, iż usytuowanie budynku na działce budowlanej w sposób, o którym mowa w ust. 2 (...) Rozporządzenia, powoduje objęcie sąsiedniej działki budowlanej obszarem oddziaływania w rozumieniu art. 3 pkt 20 p.b. i tym samym winno prowadzić do uchylenia obu decyzji organów administracyjnych; II. naruszenie prawa materialnego: a) art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 p.b. – poprzez błędną wykładnię sprowadzającą się w konsekwencji do ich niewłaściwego zastosowania na skutek uznania, iż I. S. nie posiada przymiotu strony w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę; b) art. 3 pkt 20 p.b. – poprzez błędną wykładnię, że nieruchomość skarżącej leżała poza obszarem oddziaływania planowanej inwestycji; c) § 12 ust. 2 i 4 Rozporządzenia, obowiązującego w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w zw. z art. 3 pkt 20 p.b., poprzez jego niezastosowanie, albowiem zastosowanie § 12 ust. 4 Rozporządzenia winno skutkować uznaniem, iż wszystkie sąsiednie działki budowlane w stosunku do dziatki objętej inwestycją pozostają w obszarze oddziaływania w rozumieniu art. 3 pkt 20 p.b., a zgodnie z treścią projektu budowlanego, zatwierdzonego Decyzją Starosty, w części dotyczącej "Opisu do projektu zagospodarowania działki", na stronie 2 w sekcji 11 dotyczącej obszaru oddziaływania inwestycji - wprost wskazano jako podstawę prawną oceny obszaru oddziaływana § 12 ust. 2 i 4 Rozporządzenia; d) art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 p.b. w zw. z art. 140 i w zw. z art. 144 Kodeksu cywilnego (dalej k.c.) poprzez ich niezastosowanie, w wyniku czego Sąd I instancji doszedł do błędnego wniosku, iż skarżąca nie posiada interesu prawnego w przedmiotowej sprawie z uwagi na brak normy prawnej, z której wynikałoby bezpośrednio dla skarżącej określone prawa lub obowiązki, w sytuacji, gdy normę tą stanowią przepisy art. 140 i 144 k.c., które wyznaczają prawny zakres ochrony właściciela nieruchomości; e) art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 p.b. w zw. z MPZP, poprzez ich niezastosowanie, w wyniku czego Sąd I instancji doszedł do błędnego wniosku, iż skarżąca nie posiada interesu prawnego w przedmiotowej sprawie z uwagi na brak normy prawnej, z której wynikałoby bezpośrednio dla skarżącej określone prawa lub obowiązki, w sytuacji, gdy normę tą stanowią postanowienia MPZP, które ustanawiają ograniczenia co do zabudowy terenu oznaczonego symbolem "UTL". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2022.329 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Istota wszystkich podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów sprowadza się do tego, czy skarżącej kasacyjnie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu o wydanie decyzji w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego. W ocenie Sądu I instancji organy słusznie przyjęły, że obszar oddziaływania budynków letniskowych usytuowanych na działkach nr [...], tj. przedmiotowej inwestycji, nie obejmuje swym zakresem należącej do skarżącej kasacyjnie działki nr [...]. Rozważając tę kwestię zauważyć trzeba, że z mapy do celów projektowych obejmującej projekt zagospodarowania działki wynika, że przedmiotowe domki letniskowe w większości usytuowane są w znacznej odległości od działki nr [...]. W pobliżu jest tylko domek nr [...] i częściowo domek nr [...]. Z mapy tej wynika, że domki te są usytuowane 8 m od granicy działki. We wniosku o wznowienie postępowania zarzucano, że realizacja zamiaru budowlanego powziętego przez inwestora prowadzi w istocie do utraty przez teren należący do skarżącej kasacyjnie właściwości terenu letniskowego. Rozpoczęcie działalności gospodarczej w przedmiocie krótkoterminowego najmu domków letniskowych z uwagi na potencjalną dużą rotację najemców i gości hotelowych "zmniejszy poziom bezpieczeństwa w okolicy i uniemożliwi stworzenie spójnej i zgodnej lokalnej społeczności użytkowników domków letniskowych". Przedstawiona przez skarżącą kasacyjnie argumentacja mająca – jej zdaniem – wykazać, że przedmiotowa inwestycja oddziałuje na należącą do niej działkę stosownie do art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 p.b., w istocie potwierdza stanowisko organów administracyjnych oraz Sądu I instancji, że działka ta nie znajduje się w obszarze oddziaływania wyżej wskazanej inwestycji w rozumieniu Prawa budowlanego. Przedmiotowe domki w żaden sposób nie wprowadzają jakichkolwiek ograniczeń w zabudowie działki skarżącej kasacyjnie, ani nie utrudniają skarżącej korzystania z należącej do niej nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem. Zauważyć wypada, że wywody skargi kasacyjnej odnoszące się do naruszenia § 12 ust. 1, 2 i 4 Rozporządzenia, w odniesieniu do okoliczności niniejszej sprawy są chybione. Dla skarżącej kasacyjnie problematyka ujęta w tych przepisach miałaby znaczenie, gdyby realizowane przez inwestora domki letniskowe usytuowane były w stosunku do jej działki w odległościach wskazanych w § 12 ust. 1, bądź w warunkach określonych w ust. 2 i 4 tego paragrafu. Tymczasem, jak wynika z mapy do celów projektowych obejmującej projekt zagospodarowania działki, usytuowane najbliżej działki skarżącej domki znajdują się w odległości 8m od granicy działki, pozostałe zaś znacznie dalej. Żaden z tych domków nie jest w stosunku do jej działki usytuowany w warunkach określonych w § 12 ust. 2 rozporządzenia, a zatem unormowanie zawarte w ust. 4 § 12 nie dotyczy skarżącej kasacyjnie. Takie usytuowanie realizowanych przez inwestora domków letniskowych sprawia, że nie była konieczna analiza, czy normy odległościowe w tej sprawie zostały zachowane, a więc nie było konieczności sprawdzania powyższej okoliczności. Tylko w sytuacji, gdyby zachodziła konieczność sprawdzania, czy faktycznie ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową działki zostaną zachowane i nie zostaną naruszone przez przedmiotową inwestycję, skarżącej kasacyjnie przysługiwałby status strony. W niniejszej sprawie takiej konieczności nie ustaliły ani organy administracyjne, ani Sąd I instancji, a skarżąca kasacyjnie również nie wykazała, by taka konieczność miała miejsce. Wydając zaskarżony wyrok Sąd I instancji nie naruszył zatem zarówno art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 12 ust. 1, 2 i 4 Rozporządzenia, jak i art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 p.b., art. 3 pkt 20 p.b., § 12 ust. 2 i 4 Rozporządzenia w zw. z art. 3 pkt 20 p.b., art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 p.b. w zw. z art. 140 i w zw. z art. 144 k.c. oraz art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 p.b. w zw. z MPZP. W tym stanie rzeczy wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t. Dz.U.2020.1842) – wobec spełnienia warunków określonych w tym przepisie (zarządzenie Przewodniczącej Wydziału II Izby Ogólnoadministracyjnej NSA z dnia 30 czerwca 2022 r.) – oddalił skargę kasacyjną.