I OSK 4424/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 28 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 30 sierpnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 606/18 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na zarządzenie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zakazu udostępnienia terenów oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 30 sierpnia 2018r. sygn. akt IV SA/Po 606/18, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na zarządzenie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zakazu udostępnienia terenów stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Zarządzeniem z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] (dalej jako: Zarządzenie) w sprawie zakazu udostępniania terenów stanowiących własność Miasta [...] na cele związane z organizowaniem objazdowych przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt, Prezydent Miasta [...] (dalej jako: Prezydent) zobowiązał dyrektorów biur Urzędu Miejskiego w [...], dyrektorów oraz kierowników jednostek organizacyjnych Miasta [...], dysponujących nieruchomościami stanowiącymi własność Miasta [...] i zawierających umowy dzierżawy, najmu lub inne dające prawo do dysponowania nieruchomością do ich nieudostępniania na cele związane z organizowaniem i przeprowadzaniem objazdowych przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt. Zarządzenie wydano na podstawie na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 3, art. 33 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1875 – dalej "u.s.g.") oraz art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121z późn. zm. – dalej "u.g.n."). Zarządzenie wchodziło w życie z dniem podjęcia. Skargę na zarządzenie wniósł Prokurator Prokuratury Rejonowej w [...], zaskarżając Zarządzenie w całości i domagając się stwierdzenia jego nieważności. W skardze wskazano na naruszenie art. 7 ust. 1, art. 30 ust.2 pkt 3 i art. 33 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a także art. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2018, poz. 646) oraz art. 22, art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 31 ust. 3 konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. nr 78, poz. 483) poprzez ograniczenie w drodze aktu administracyjnego, co nie mieści się w granicach delegacji ustawowej, zasady swobody działalności gospodarczej, która ograniczona może być wyłącznie w drodze delegacji ustawowej i doprowadzenia w ten sposób do nierównego traktowania w obrocie prawnym z Miastem [...] podmiotów związanych z organizowaniem i przeprowadzaniem objazdowych przedstawień cyrkowych udziałem zwierząt, poprzez wykluczenie możliwości udostępniania na ich cele, nieruchomości stanowiących własność Miasta [...]. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Podkreślono, że korzystanie z mienia reguluje art. 45 ust. 1 u.s.g. według którego podmioty mienia komunalnego samodzielnie decydują o przeznaczeniu i sposobie wykorzystania składników majątkowych. Podkreślono, że w sprawie nie zachodzi sytuacja uregulowana w art. 18 ust. 2 pkt 9 u.s.g. oraz że zarządzenie stanowi niewiążącą deklarację skierowaną przez organ wobec siebie, a więc nie można przyjąć, że na skutek zarządzenia doszło do uniemożliwienia zawarcia z organem mocy cywilnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uwzględnił skargę. Wskazał, że przedmiotem kontroli Sądu było zarządzenie Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...] marca 2018 r. w sprawie zakazu udostępniania terenów stanowiących własność Miasta [...] na cele związane z organizowaniem objazdowych przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt. Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżone zarządzenie stanowi akt podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej. W tym zakresie Sąd zauważył, że kwestia charakteru prawnego zarządzeń w sprawie zakazu udostępniania terenów stanowiących własność miast na cele związane z organizowaniem objazdowych przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt była przedmiotem analizy sądów administracyjnych, w tym WSA w Łodzi (wyrok z dnia 12 października 2017 r. sygn. II SA/Łd 506/17), WSA w Gliwicach (wyrok z dnia 17 listopada 2016 r. sygn. II SA/Gl 828/16), WSA we Wrocławiu (wyrok z dnia 25 października 2016 r. sygn. II SA/Wr 391/16). Sąd I instancji podzielił stanowisko przedstawione w powołanych wyrokach oraz prezentowaną w ich uzasadnieniach argumentację. Sąd stwierdził, że już samo to, że zarządzenie ma charakter władczy, a ponadto zostało wydane przez organ monokratyczny gminy, na podstawie przepisów prawa administracyjnego (art. 30 ust. 2 pkt 3 i art. 33 ust. 5 u.s.g. oraz art. 25 ust. 1 u.g.n.) i nie jest aktem pozostającym tylko w sferze prawa cywilnego (jego skutki wykraczają poza tą sferę), uzasadnia zaliczenie go do tej grupy. W ocenie Sądu władczy charakter zaskarżonego zarządzenia nie budzi wątpliwości i wyraża się: w układzie wewnętrznym - w zakazie skierowanym do kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, a w układzie zewnętrznym – w jednostronnym ograniczeniu możliwości zawierania umów przez określoną grupę podmiotów gospodarczych. W ocenie Sądu, nie może budzić wątpliwości fakt, że adresatami w zakresie skutków prawnych zaskarżonego przez Prokuratora aktu są podmioty zajmujące się organizowaniem objazdowych przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt, ponieważ z treści zaskarżonego Zarządzenia wynika, że podmioty te wyklucza się z korzystania z mienia publicznego bez istnienia ku temu podstawy prawnej. Podmioty zajmujące się organizowaniem objazdowych przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt zostały wykluczone tylko dlatego, że prowadzą działalność gospodarczą z prowadzeniem której ustawodawca nie wiąże dopuszczalności wykluczenia w korzystaniu z mienia publicznego, które ze swojej istoty ma służyć wszystkim (por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2017 r. sygn. I OSK 2937/16, orzeczenia.nsa.gov.pl) Sąd zauważył, że przyjęcie przez jednostkę samorządu terytorialnego w drodze aktu administracyjnoprawnego, że określona grupa podmiotów, których działalność nie jest zabroniona przez prawo, nie może w ogóle ubiegać się o możliwość zawarcia umowy najmu mienia komunalnego, narusza wynikającą z Konstytucji RP zasadę swobody działalności gospodarczej, która ograniczona może być wyłącznie w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny (art. 22 Konstytucji RP). Z tych też względów Sąd nie podzielił stanowiska zawartego w odpowiedzi na skargę, jakoby zarządzenie stanowiło niewiążącą deklarację skierowaną przez organ do samego siebie. Jednoznaczne stanowisko w tej kwestii zajął Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 25 sierpnia 2016 r. wskazując wprost w analogicznym stanie faktycznym i prawnym, że Zarządzenie oddziałuje na sytuację prawną osób organizujących wydarzenia związane z organizowaniem i przeprowadzaniem objazdowych przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt (por. postanowienie NSA sygn. OZ 935/16, orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd stwierdził też, że Prezydent Miasta [...] w odpowiedzi na skargę wskazał, że "ograniczenia nie dotyczą widowisk cyrkowych bez udziału zwierząt", co wskazuje, że sam organ jakkolwiek przekonuje, że jego Zarządzenie stanowi niewiążącą deklarację, to jednak wprowadza ono ograniczenia (s. 3 odpowiedzi na skargę). Ta właśnie, akcentowana przez organ okoliczność przyjęcia przez jednostkę samorządu terytorialnego w drodze aktu administracyjnoprawnego, że określona grupa podmiotów, których działalność nie jest zabroniona przez prawo, nie może w ogóle ubiegać się o możliwość zawarcia umowy najmu mienia komunalnego, narusza wynikającą z Konstytucji RP zasadę swobody działalności gospodarczej, która ograniczona może być wyłącznie w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny (art. 22 Konstytucji RP), jak również zasadę równego traktowania przez władze publiczne (art. 32 ust 2 Konstytucji RP). Jednocześnie Zarządzenie to narusza wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasadę, zgodnie z którą ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo praw innych osób. Odnosząc się natomiast do argumentacji odpowiedzi na skargę przekonującej, że intencją Prezydenta Miasta [...] było wykonanie normy prawnej określonej w art. 1 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2017, poz. 1840) Sąd I instancji wskazał, że organ jako podstawę prawną Zarządzenia wskazał art. 30 ust. 2 pkt. 3 i art. 33 ust. 5 u.s.g. oraz art. 25 ust. 1 u.g.n., a więc normy regulujące zasady gospodarowania mieniem komunalnym oraz z zakresu zwierzchnictwa służbowego w stosunku do pracowników urzędu oraz kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Normy te - w układzie wewnętrznym - upoważniają Prezydenta do podejmowania określonych działań mieszczących się w zakresie gospodarowania nieruchomościami i w zakresie jego uprawnień zwierzchnich, ale z całą pewnością nie kształtują upoważnienia do regulowania sytuacji prawnej podmiotów pozostających poza strukturą organizacyjną gminy. A taka sytuacja ma w ocenie Sądu miejsce w badanej sprawie. Z tych względów Sąd uznał za trafne zarzuty skargi dotyczące art. 30 ust. 2 pkt. 3 u.s.g., art. 33 ust. 5 u.s.g. oraz art. 25 ust. 1 u.g.n., a także art. 2 ustawy Prawo przedsiębiorców oraz art. 22, art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 31 ust. 3 konstytucji RP. Reasumując, żaden przepis nie dawał Prezydentowi Miasta [...] podstawy prawnej do podjęcia w tej formie prawnej działań ograniczających zasadę swobody gospodarczej, ani też do wykluczenia określonego przeznaczenia terenów stanowiących własność Miasta [...]. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 30 sierpnia 2018 r. wniosła Gmina Miasto [...]. Zaskarżono wyrok w całości. Gmina Miasto [...] wniosła o uchylenie skarżonego orzeczenia, oddalenie skargi Prokuratora Rejonowego w [...] oraz zasądzenie od Prokuratora Rejonowego w [...] na rzecz Gminy Miasta [...] zwrotu kosztów procesu, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. Naruszenie prawa materialnego, art. 30 ust. 2 pkt 3 i art. 33 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 25 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że władczy charakter zarządzenia wyraża się w układzie wewnętrznym - w zakresie skierowanym do kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, a w układzie zewnętrznym - w jednostronnym ograniczeniu możliwości zawierania umów przez określoną grupę podmiotów gospodarczych podczas gdy zaskarżone zarządzenie stanowi deklarację organu co do tego, jakie stanowisko organ zajmie w razie ewentualnej oferty. 2. Naruszenie prawa materialnego, art. 2 Prawa przedsiębiorców oraz art. 20, 22, 32 ust. 1 i 2 oraz art. 31 ust. 1 Konstytucji poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zaskarżone zarządzenie naruszyło swobodę działalności gospodarczej, która ograniczana może być wyłącznie w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny podczas gdy przepisy te nie tworzą po stronie podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą prawa podmiotowego polegającego na roszczeniu o zawarcie umowy najmu, dzierżawy lub użyczenia nieruchomości samorządowej lub skarbowej w celu prowadzenia tej działalności na nieruchomościach będących we władaniu Gminy Miasta [...]. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prokurator Prokuratury Rejonowej w [...] wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Wniesiona skarga kasacyjna została oparta na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., a pełnomocnik – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy. Strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, wobec czego rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji stwierdził nieważność zarządzenia Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zakazu udostępniania terenów stanowiących własność gminy i Skarbu Państwa na cele związane z organizowaniem objazdowych przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przepisy zaskarżonego zarządzenia zakazujące udostępniania terenów stanowiących własność Miasta [...] i Skarbu Państwa na cele związane z organizowaniem objazdowych przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt oraz zobowiązujące dyrektorów biur Urzędu Miejskiego w [...], dyrektorów oraz kierowników jednostek organizacyjnych Miasta [...], dysponujących nieruchomościami stanowiącymi własność Miasta [...] i zawierających umowy dzierżawy, najmu lub inne dające prawo do dysponowania nieruchomością do ich nieudostępniania na cele związane z organizowaniem i przeprowadzaniem objazdowych przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt (§ 1 pkt 1), – w sposób oczywisty oddziałują na prawa i obowiązki jednostek. Mają zatem charakter zewnętrzny oraz jednostronny i dotyczą działalności w sferze publicznej. Nie można w tej sytuacji przyjąć, jak tego chce skarżący kasacyjnie organ, że zaskarżone zarządzenie jest aktem kierownictwa wewnętrznego, nie kreuje żadnych norm prawnych na zewnątrz aparatu samorządowej administracji publicznej, a więc nie dotyczy innych podmiotów prawa, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że nie może naruszać praw podmiotu prowadzącego legalną działalność gospodarczą. Zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu I instancji, że przyjęcie przez organ samorządu terytorialnego w drodze aktu administracyjnoprawnego, że określona grupa podmiotów, których działalność nie jest zabroniona przez prawo, nie może w ogóle ubiegać się o możliwość korzystania z mienia komunalnego, narusza wynikającą z Konstytucji RP zasadę swobody działalności gospodarczej, która ograniczona może być wyłącznie w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny (art. 22 Konstytucji RP w związku z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej), a także mającą swe źródło w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasadę, iż ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych praw i wolności mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo praw innych osób. Przede wszystkim narusza jednak, fundamentalną dla demokratycznego państwa prawa, zasadę równego traktowania przez władze publiczne (art. 32 ust 2 Konstytucji RP). Nie ulega bowiem wątpliwości, iż zaskarżone zarządzenie istotnie różnicuje sytuację prawną wyraźnie zakreślonej grupy podmiotów, względem innych podmiotów, wykluczając ową grupę z możliwości udostępnienia jej – na cele, które nie są zabronione przez prawo – nieruchomości stanowiących mienie komunalne. W powyższym zakresie wypada wskazać, iż przy ocenie, czy doszło do naruszenia zasady równości wyrażonej w art. 32 Konstytucji RP Trybunał Konstytucyjny zaleca stosowanie testu równości, który wymaga po pierwsze ustalenia, czy można wskazać wspólną cechę istotną określonych podmiotów; po drugie stwierdzenia, czy prawodawca zróżnicował prawa lub obowiązki podmiotów znajdujących się w takiej samej lub podobnej sytuacji prawnie relewantnej; po trzecie odpowiedzi na pytanie, czy wprowadzone przez prawodawcę odstępstwa można uznać za konstytucyjnie dozwolone, a zatem czy mają one charakter relewantny, a więc czy są racjonalnie uzasadnione i pozostają w bezpośrednim związku z treścią i celem przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma (wymóg relewantności), czy odpowiadają wymogom wynikającym z zasady proporcjonalności, a więc czy waga interesu, któremu ma służyć różnicowanie sytuacji adresatów norm pozostaje w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku nierównego potraktowania podmiotów podobnych (wymóg proporcjonalności) i wreszcie, czy pozostają w związku z innymi zasadami konstytucyjnymi i chronionymi przez nie wartościami, uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych (wymóg adekwatności aksjologicznej) (zob.: wyrok TK z dnia 18 marca 2014r. sygn. akt SK 53/12). Przeprowadzenie powyższego testu równości w warunkach niniejszej sprawy nie pozwala potwierdzić spełnienia któregokolwiek z ww. wymogów. Jeżeli zatem dyskryminacja, o której mowa w art. 32 ust. 2 Konstytucji, oznacza nienadające się do zaakceptowania tworzenie różnych norm prawnych dla podmiotów prawa, które powinny być zaliczone do tej samej klasy (kategorii), albo nierówne traktowanie podobnych podmiotów prawa w indywidualnych przypadkach, gdy zróżnicowanie nie znajduje podstaw w normach prawnych (zob.: wyrok TK z dnia 15 lipca 2010r. sygn. akt K 63/07), to dokonane w zaskarżonym zarządzeniu wyróżnienie i odmienne potraktowanie podmiotów organizujących objazdowe przedstawienia cyrkowe z udziałem zwierząt, nosi cechy dyskryminacji, co z kolei jednoznacznie wskazuje, iż ww. zarządzenie w sposób prawnie niedopuszczalny narusza prawa osób prowadzących legalną działalność gospodarczą. Odnosząc się z kolei do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. i art. 25 ust. 1 u.g.n., wskazać należy, iż trafne jest stanowisko Sądu I instancji, iż powyższe regulacje nie stanowią dostatecznej podstawy prawnej do wydania zaskarżonego zarządzenia. Przepis art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. stanowi bowiem ogólną podstawę kompetencji organu wykonawczego gminy w zakresie gospodarowania mieniem komunalnym. Natomiast problemem w niniejszej sprawie nie jest to czy organ gminy ma w ogóle kompetencje do gospodarowania owym mieniem, ale to w jaki sposób owe kompetencje wykonuje i co stanowi podstawę dla przyjętych przez ten organ indywidualnych rozwiązań prawnych w ramach gospodarowania owym mieniem. Tym samym podnoszone w skardze kasacyjnej różnicowanie podjętych działań z punktu widzenia granic zarządu mieniem komunalnym nie ma istotnego znaczenia w okolicznościach niniejszej sprawy. Kompetencji do uregulowania sytuacji prawnej podmiotów organizujących objazdowe przedstawienia cyrkowe z udziałem zwierząt nie stanowi także przepis art. 25 ust. 1 u.g.n., który wskazuje jedynie, iż organ wykonawczy gminy gospodaruje gminnym zasobem nieruchomości (vide: wyrok NSA z dnia 17 maja 2017r. sygn. akt I OSK 2937/16, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Wobec poczynionych powyżej rozważań oraz w świetle okoliczności niniejszej sprawy stwierdzić należy, że zarzuty skargi kasacyjnej o naruszeniu w zaskarżonym wyroku art. 20 i art. 22 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, są niezasadne. Mając powyższe na uwadze uznać należy, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.