I GSK 904/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 marca 2021 r. sygn. akt VIII SA/Wa 209/21 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w K. na postanowienie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji w przedmiocie zawieszenia płatności pomocy finansowej na dofinansowanie funduszu operacyjnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. Sp. z o.o. w K. na rzecz Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA) wyrokiem z 25 marca 2021 r. sygn. akt VIII SA/Wa 209/21, oddalił skargę A. sp. z o.o. w W. (dalej: spółka) na postanowienie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie (dalej: Prezes ARiMR) z [...] grudnia 2020 r. nr [...], w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. WSA orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym. Dyrektor Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR (dalej: Dyrektor ARiMR) decyzją z [...] września 2020 r. nr [...], zawiesił płatność pomocy finansowej wynikającej ze złożonego przez spółkę wniosku z [...] lutego 2020 r. o przyznanie pomocy finansowej na dofinansowanie funduszu operacyjnego od 1 stycznia do 31 grudnia 2019 r. w wysokości [...] zł. Decyzja ta została doręczona spółce [...] września 2020 r. Termin na wniesienie odwołania upłynął zatem [...] października 2020 r. Spółka pismem z [...] października 2020 r. (data nadania pisma w placówce pocztowej) wniosła odwołanie od decyzji Dyrektora ARiMR z [...] września 2020 r. nr [...] o zawieszeniu uznania organizacji producentów. Z kolei pismem z [...] października 2020 r. złożyła sprostowanie do złożonego [...] października 2020 r. odwołania. Spółka wyjaśnia, że ww. odwołaniu błędnie oznaczyła decyzję i przedmiot sprawy, od którego miała zamiar się odwołać. Wskazano decyzję Dyrektora ARiMR z [...] września 2020 r. nr [...] wydaną w przedmiocie zawieszenia uznania, zamiast decyzji Dyrektora ARiMR z [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia płatności finansowej. Jednocześnie wraz ze sprostowaniem wniesione zostało odwołanie od decyzji z [...] września 2020 r. nr [...] datowane na [...] października 2020 r. Prezes ARiMR postanowieniem z [...] grudnia 2020 r. nr [...] – na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm.; dale: kpa) – stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Dyrektora ARiMR z [...] września 2020 r. nr [...]. W motywach postanowienia wskazał, że [...] października 2020 r. do Dyrektora ARiMR wpłynęło odwołanie, które zawierało znak sprawy [...] dotyczącej zawieszenia uznania organizacji producentów. Jednocześnie zarówno w tytule, jak i w uzasadnieniu odwołania przywołana była decyzja nr [...] (w uzasadnieniu wskazana jest też data wydania decyzji, tj. [...] września 2020 r.), która to decyzja dotyczyła zawieszenia uznania organizacji producentów. Ponadto w uzasadnieniu odwołania spółka wskazywała, że nie istniały podstawy do zawieszenia uznania organizacji producentów. W ocenie organu, żaden z elementów odwołania z [...] października 2020 r. nie odnosił się do decyzji dotyczącej zawieszenia płatności finansowej na dofinasowanie funduszu operacyjnego. Niedochowanie terminu na złożenie odwołania było błędem pełnomocnika spółki, którego nie można usunąć poprzez złożenie sprostowania z [...] października 2020 r. Fakt, że w odstępie kilku dni zostały przez stronę odebrane dwie decyzje (dotyczące różnych postępowań) nie daje jej możliwości do swobodnego żonglowania datami złożenia odwołań. Mając powyższe na uwadze Prezes ARiMR uznał, że odwołanie złożone [...] października 2020 r. nie dotyczy postępowania administracyjnego w sprawie zawieszenia płatności finansowej na dofinasowanie funduszu operacyjnego. Natomiast odwołanie z [...] października 2020 r. zostało złożone po terminie wynikającym z art. 129 § 1 i 2 kpa. WSA oddalił skargę spółki na postanowienie Prezes ARiMR. W motywach wyroku WSA wskazał na treść art. 129 § 2 i art. 134 kpa i wyjaśnił, że po otrzymaniu odwołania, a przed dokonaniem merytorycznego rozpoznania sprawy, organ odwoławczy obowiązany jest zbadać w postępowaniu wstępnym, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Prowadząc ustalenia w tym zakresie, organ winien wziąć pod uwagę i rozważyć wszystkie okoliczności istotne z punktu widzenia dokonania takiej oceny. W razie zaś wątpliwości i zaistnienia konieczności wyjaśnienia kwestii istotnych dla ustaleń w zakresie dopuszczalności odwołania i dochowania terminu, należy przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w niezbędnym zakresie. Wydanie postanowienia na podstawie art. 134 kpa, bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego co do okoliczności mających wpływ na dopuszczalność odwołania, czy też dochowanie terminu, uznać należy za naruszające zasadę prawdy obiektywnej, wyrażoną w art. 7 kpa oraz obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 kpa). WSA przypomniał, że wobec spółki toczyły się równolegle dwa postępowania: o zawieszeniu uznania organizacji producentów zakończone decyzją z [...] września 2020 r. nr [...] oraz w przedmiocie zawieszenia płatności pomocy finansowej zakończone decyzją z [...] września 2020 r. nr [...]. Spółka pismem z [...] października 2020 r., wniosła odwołanie wskazując zarówno w tytule środka odwoławczego jak i w treści odwołania, że dotyczy ono decyzji nr [...] z [...] września 2020 r. o zawieszeniu uznania organizacji producentów podnosząc, że nie istnieją podstawy do zawieszenia uznania spółki. W piśmie zawarty został również znak sprawy: [...]. Natomiast pismem z [...] października 2020 r. wskazano, że w ww. odwołaniu błędnie oznaczono decyzję i przedmiot sprawy. W związku z tym spółka sprostowała odwołanie wniesione [...] października 2020 r. poprzez prawidłowe oznaczenie decyzji, wskazując, że pomimo błędnego oznaczenia decyzji odwołanie z [...] października 2020 r. zawiera elementy odwołania. Z taką argumentacją spółki WSA nie zgodził się. Wskazał, że zgodnie z art. 128 kpa odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Przepisy szczególne mogą ustalać inne wymogi co do treści odwołania, przy czym przepisy prawa krajowe i unijnego, stanowiące podstawę prawną decyzji Dyrektora ARiMR z [...] września 2020 r. nr [...] takich wymogów nie przewidują. Należy więc przyjąć, że odwołanie powinno określać przynajmniej zaskarżoną decyzję, bowiem jest ono środkiem zaskarżania decyzji nieostatecznych. Ponadto w interesie strony leży dokładne sformułowanie żądań odwołania. Oceniając, czy wniesione przez stronę pismo jest odwołaniem, należy kierować się treścią pisma. WSA stwierdził, że uszło uwadze spółki, że w odwołaniu w sposób precyzyjny i niebudzący wątpliwości wskazana została nie tylko data i numer decyzji, od której strona zamierzała się odwołać, ale również znak sprawy, w której decyzja była wydana. Argumentacja odwołania, jakkolwiek lakoniczna, potwierdzała, że zamiarem strony było złożenie odwołania od decyzji z [...] września 2020 r. nr [...] o zawieszeniu uznania organizacji producentów. Prezes ARiMR, dysponując opisaną treścią odwołania, nie miał podstaw do zakwalifikowania tego odwołania jako złożonego od decyzji z [...] września 2020 r. nr [...] w sprawie zawieszenia płatności pomocy finansowej. W konkluzji WSA uznał, że w tych okolicznościach brak było podstaw, by postawić organowi zarzut naruszenia przepisów postępowania. Strona bowiem jasno i precyzyjnie opisała, od jakiej decyzji składa odwołanie. To od strony zaś zależy, które rozstrzygnięcie kwestionuje. Jeśli zaś popełniła omyłkę to powinna ją sprostować, niemniej owe sprostowanie winno być złożone w trakcie biegu terminu do wniesienia odwołania od decyzji z [...] września 2020 r. nr [...] w sprawie zawieszenia płatności pomocy finansowej. Po upływie terminu do wniesienia odwołania stała się ona bowiem ostateczna. W tych okolicznościach, WSA zaskarżone postanowienie uznał za prawidłowe i na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: ppsa) oddalił skargę spółki. Spółka wniosła skargę kasacyjną skarżąc wyrok WSA w całości. Zaskarżonemu wyroki zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci błędnego zastosowania art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647; dalej: pusa), w zw. z art. 3 § 1 ppsa, poprzez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie doszło do uchybienia terminu do wniesienia odwołania, ponieważ w treści odwołania z [...] października 2020 r. wskazano, że dotyczy decyzji o nr [...] z [...] września 2020 r. o zawieszeniu uznania, a zatem co do równoległe wydanej decyzji w innej sprawie i tym samym organ odwoławczy słusznie przyjął, iż skarżąca prostując pismem z [...] października 2020 r. ww. odwołanie, uchybiła terminowi do jego wniesienia, a organ w sposób prawidłowy zastosował art. 134 w zw. z art. 128 kpa, pomimo że: 1) sąd pominął okoliczność, iż od decyzji o nr [...] wydanej [...] września 2020 r. skarżąca wniosła identyczne odwołanie w terminie do jego wniesienia, tj. [...] października 2020 r., a zatem nawet jeżeli doszło do pomyłki w oznaczeniu decyzji w odwołaniu z [...] października 2020 r., od której skarżąca miała zamiar się odwołać w tym dniu, to nie jest to pomyłka niemożliwa do konwalidowania przy zastosowaniu art. 64 § 2 kpa; 2) niedopuszczalna jest sytuacja, że w przypadku rażących braków odwołania, w postaci braku oznaczenia decyzji lub sprawy, takie braki mogą zostać uzupełnione, o co organ winien zadbać z urzędu, a w przypadku błędnego oznaczenia decyzji i sprawy, nie jest możliwe sprostowanie odwołania przez samą stronę; 3) pomyłka skarżącej, nawet zawiniona, w oznaczeniu decyzji i sprawy w odwołaniu, nie może skutkować utratą uprawnienia do zaskarżenia niekorzystnej decyzji; 4) błędnie WSA przyjmuje, że środek odwoławczy w postępowaniu administracyjnym, może zostać sprostowany tylko w terminie do jego wniesienia, ponieważ jeżeli strona posiada uprawnienie do zmiany treści odwołania (treści zarzutów, treści żądania, treści uzasadnienia) do dnia wydania decyzji przez organ odwoławczy to tym samym posiada uprawnienie do jego sprostowania; - wskutek czego WSA w sposób nieprawidłowy zastosował art. 151 ppsa poprzez oddalenie skargi, ponieważ organ odwoławczy w sposób błędny zastosował wymienione powyżej przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Mając na uwadze powyższe zarzuty, spółka wniosła o: uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, względnie w przypadku uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona o rozpoznanie skargi i uchylenie zaskarżonego postanowienia organu odwoławczego, a nadto rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym i zrzekła się przeprowadzenia rozprawy. Wniosła także o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącej, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg. norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes ARiMR wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postepowania kasacyjnego wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 ppsa, rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, w postaci błędnego zastosowania art. 1 § 1 i 2 pusa w zw. z art. 3 § 1 ppsa, poprzez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie doszło do uchybienia terminu do wniesienia odwołania, ponieważ w treści odwołania z [...] października 2020 r. wskazano, że dotyczy decyzji o nr [...] z [...] września 2020 r. o zawieszeniu uznania, a zatem co do równolegle wydanej decyzji w innej sprawie i tym samym organ odwoławczy słusznie przyjął, iż skarżąca prostując pismem z [...] października 2020 r. ww. odwołanie, uchybiła terminowi do jego wniesienia, a organ w sposób prawidłowy zastosował art. 134 w zw. z art. 128 kpa. Ze wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów art. 3 § 1 ppsa oraz art. 1 § 1 i 2 pusa wynika, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że możliwość naruszenia ww. przepisów prawa jest niezwykle niska i jeszcze rzadziej może być samodzielną podstawą sformułowania samodzielnego zarzutu kasacyjnego. Wynika to z tego, że art. 3 § 1 ppsa – sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie – ma charakter ustrojowy, ogólny, o charakterze tylko kompetencyjnym i nie zawiera samodzielnej treści normatywnej. O jego naruszeniu można mówić jedynie w sytuacji wykroczenia poza kompetencje sądu, zastosowania środka nieprzewidzianego w ustawie, względnie w sytuacji, gdy sąd uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której w przepisie mowa. Przepis nie określa wzorca, według którego kontrola ta ma być wykonana. Tak więc okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej nie oznacza naruszenia uregulowania. (p. wyroki NSA: 24 stycznia 2019 r. sygn. akt I GSK 3208/18, z 6 grudnia 2018 r. sygn. akt I FSK 1369/16, z 29 stycznia 2019 r. sygn. akt II OSK 522/17; dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe cytowane orzeczenia tamże). W orzecznictwie wskazuje się także, że naruszenie art. 1 § 1 i § 2 pusa – sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej (...) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – ma miejsce wtedy, gdy sąd nie dokona kontroli stanowiącego przedmiot skargi aktu, zastosuje inny rodzaj oceny niż zgodność z prawem odwołując się np. do zasad słuszności czy współżycia społecznego względnie wyjdzie poza zakres przedmiotowy postępowania sądowo-administracyjnego rozpoznając skargę na akt lub czynność niepoddane jego kognicji, ewentualnie zastosuje środki ustawie nieznane. (p. wyroki NSA: z 17 stycznia 2018 r. sygn. akt II FSK 39/16, z 12 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 297/16, z 9 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 1609/17, z 21 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 926/17, z 4 marca 2015 r. sygn. akt II GSK 109/14 z 5 lutego 2020 r. sygn. akt I OSK 1122/19). Skład rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną podziela poglądy zaprezentowane w ww. wyrokach oraz wskazuje, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że WSA nie zastosował innych kryteriów oceny zaskarżonego postanowienia niż zgodność z przepisami prawa. Z kolei w skardze kasacyjnej nie wykazano, aby WSA zastosował inne kryteria oceny zaskarżonego postanowienia niż zgodność z przepisami prawa. Ze skargi kasacyjnej wynika tylko tyle, że spółka nie zgadza się z oceną WSA. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że WSA nie znalazł podstaw do zakwestionowania ustalenia stanu faktycznego przez organ, gdyż treść odwołania spółki jednoznacznie wskazywała jego przedmiot, tj. że dotyczy ono decyzji nr [...] z [...] września 2020 r. o zawieszeniu uznania organizacji producentów; wskazano w nim wyraźnie, że nie istnieją podstawy do zawieszenia uznania spółki, a także powołano się na znak sprawy: [...] Ponadto argumentacja odwołania, jakkolwiek lakoniczna, potwierdzała, że zamiarem spółki było złożenie odwołania od decyzji z [...] września 2020 r. nr [...] o zawieszeniu uznania organizacji producentów. Tak więc Prezes ARiMR, dysponując opisaną treścią odwołania i to złożonego z zachowaniem terminu od decyzji z [...] września 2020 r., nie miał podstaw do jego zakwalifikowania jako złożonego od decyzji z [...] września 2020 r. nr [...] w sprawie zawieszenia płatności pomocy finansowej. W związku z tak ustalonym stanem faktycznym za nieuzasadnione należy uznać argumenty skarżącej kasacyjnie nawiązujące do rzekomych rażących braków formalnych odwołania w celi nieuzasadnionego obciążenia winą organu, gdyż odwołanie zostało skonstruowane zgodnie z przepisami prawa. Ponadto w sprawie nie było potrzeby zastosowania art. 64 § 2 kpa, ponieważ omawiane odwołanie nie zawierało jakichkolwiek braków, które należałoby usunąć poprzez wezwanie strony. Innymi słowy nie budziło wątpliwości, że spółka kwestionuje decyzję z [...] września 2020 r. o zawieszaniu uznania organizacji producentów. Naczelny Sąd Administracyjny także za nieuzasadnione uznaje argumenty spółki nawiązujące do utraty uprawnień w postępowaniu odwoławczym, gdyż te mogłyby być rozważane w przypadku wszczętego postępowania odwoławczego. Natomiast w niniejszej sprawie postępowanie odwoławcze nie zostało zainicjowane, ponieważ spółka nie wniosła w terminie odwołania od decyzji Dyrektora ARiMR z [...] września 2020 r. w sprawie zawieszenia płatności finansowej. Nie jest trafna argumentacja skarżącej kasacyjnie, że do skutecznego wniesienia odwołania wystarczy jedynie czynność wniesienia pisma, niezależnie od jego treści. Treść pisma jest istotna z punktu widzenia kwalifikacji pisma. Jeżeli strona wskazała, że jest niezadowolona z treści określonej decyzji nieostatecznej, to organ nie może pominąć treści tego pisma. W tym stanie rzeczy należy zgodzić się ze stanowiskiem WSA, zgodnie z którym brak było podstaw, by postawić organowi zarzut naruszenia przepisów postępowania. Spółka bowiem jasno i precyzyjnie opisała, od jakiej decyzji składa odwołanie. To od strony zaś zależy, które rozstrzygnięcie kwestionuje. Jeśli zaś popełniła omyłkę to powinna ją sprostować, niemniej owe sprostowanie winno być złożone w trakcie biegu terminu do wniesienia odwołania od decyzji z [...] września 2020 r. nr [...] w sprawie zawieszenia płatności pomocy finansowej. Po upływie terminu do wniesienia odwołania stała się ona bowiem ostateczna. W związku z powyższym zarzuty skargi kasacyjnej są chybione. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 ppsa, oddalił skargę kasacyjną. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego znajduje uzasadnienie w dyspozycji art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) i w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).