II SA/Rz 746/12

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Robert Sawuła Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka /spr./ NSA Stanisław Śliwa Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 listopada 2012 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunt nabyty pod drogę powiatową I. uchyla zaskarżoną decyzję w części dotyczącej odmowy przyznania odszkodowania za działki nr 50/2 i nr 51/2 i odpowiednio poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w jej punkcie 2; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej M. M. kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE II SA/Rz 746/12 UZASADNIENIE Wnioskiem z 27.03.2002 r. M. M. zwróciła się o uregulowanie stanu prawego działek nr 1, 50, 51, 260/1, 300, 316, położonych w miejscowości Ż., które zostały zajęte pod drogę powiatową relacji [...] nr [...], oznaczoną w ewidencji jako działki nr 859, 860 i 861, a także o wypłatę odszkodowania za w/w grunt, który został nieformalnie zajęty na rzecz Skarbu Państwa a w ewidencji jest ujawniony jako własność wnioskodawczyni. Postanowieniem z dnia [...] maja 2002 r., Nr [...] prowadzący postępowanie w tej sprawie Starosta Powiatu [...] zawiesił je do czasu wydania przez Wojewodę [...] decyzji potwierdzającej nabycie własności przedmiotowych nieruchomości przez Powiat [...]. Postępowanie zostało podjęte 10 stycznia 2012 r. po wydaniu przez Wojewodę [...] decyzji z dnia [...] października 2009 r., Nr [...] stwierdzającej, że Powiat [...] nabył z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa własność nieruchomości położonych w Ż. i S., gmina [...], nr ewid. 50/2, 51/2, stanowiących własność M. i R. M. oraz działek nr 260/3, 300/2 i 316/2, będących własnością M. M., zajętych pod drogę powiatową Nr [...] p.n. "[...]". Decyzją z dnia [...] marca 2012 r., Nr [...] Starosta Powiatu [...]: 1) ustalił na rzecz M. M. odszkodowanie w wysokości 5 964,00 zł za grunt zajęty pod drogę publiczną – działki o nr ewid. 260/3, 300/2, 316/2, o powierzchni 0,0796 ha, położony na obszarze obrębu ewidencyjnego Ż. i S., stanowiący własność Powiatu [...], 2) odmówił przyznania odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną – działki nr ewid. 50/2 i 51/2, o powierzchni 0,0874 ha, położony na obszarze obrębu ewidencyjnego Ż. i S., wchodzący w skład jednostki ewidencyjnej [...], stanowiący własność Powiatu [...]. Organ I instancji wskazał, że z księgi wieczystej Kw nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w N. V Wydział Ksiąg Wieczystych wynika, że M. M. stała się właścicielem działek nr 260/2, 300/2 i 316/1 na podstawie aktu notarialnego Rep. A nr [...] z dnia 5 stycznia 1994 r. Natomiast z księgi wieczystej Kw nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w N. V Wydział Ksiąg Wieczystych wynika, że M. M. i R. M. stali się właścicielami działek nr 50/1 i 51/1 na podstawie aktu notarialnego Rep. A nr [...] z dnia 31 maja 2001 r. Ponadto z opinii biegłego, która stanowi operat szacunkowy wynika, że wartość rynkową nieruchomości, nr. ewid. 260/3, 300/2 i 316/2, oszacowano na 5 964,00 zł, według stanu z dnia wejścia w życie ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną ( Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), tj. 29 października 1998 r. Organ I instancji naprowadził, że odszkodowanie za grunt zajęty pod drogę publiczną jest ustalane i wypłacane na wniosek właściciela nieruchomości, czyli osoby, która w dniu 1 stycznia 1999 r. utraciła własność nieruchomości, złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r., stosownie do działu III rozdziału 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Jak wynika z analizowanego materiału dowodowego, właścicielem działek nr 50/2 i 51/2 w dniu 1.01.1999 r. nie była wnioskodawczyni, dlatego też nie była ona osobą uprawnioną do złożenia wniosku o odszkodowanie za utracone prawo własności tej nieruchomości. M. M. i R. M. nabyli prawo własności działek nr 50/1 i 51/1 (z których później wydzielono grunt zajęty pod drogę powiatową oznaczony numerami działek 50/2 i 51/2), dopiero 31 maja 2001 r., tj. po dacie wskazanej przez art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające (...). Organ I instancji nadmienił także, że wartość gruntu zajętego pod drogę publiczną ustala się na podstawie opinii biegłego, która stanowi operat szacunkowy wykonany przez rzeczoznawcę majątkowego. Przy ustalaniu wysokości odszkodowania stosuje się ponadto regułę zawartą w art. 73 ust. 5 ustawy Przepisy wprowadzające (...), w ramach której podstawę do ustalania wysokości odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie ustawy, przy czym nie uwzględnia się wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po utracie przez osobę uprawnioną prawa do władania gruntem W odwołaniu od tej decyzji M. M. wniosła o jej uchylenie ze względu na rażące błędy popełnione w toku postępowania. Podniosła, że na żadnym etapie postępowania, które toczyło się 10 lat, nie została poinformowana o braku uprawnienia do złożenia przedmiotowego wniosku w odniesieniu do działek nr 50 i 51. W związku z tym została narażona na szkodę z powodu nieznajomości prawa, co stanowi naruszenie art. 9 k.p.a. M. M. podkreśliła, że gdyby otrzymała informację o braku w/w uprawnienia do końca 2005 r. z roszczeniem dotyczącym nieruchomości nr 50 i 51 wystąpili by jej rodzice. Powołując się na orzecznictwo (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 30.09.2009 r., sygn. akt III SA/Gl 563/2009) odwołująca podniosła, że to na organie prowadzącym postępowanie ciąży obowiązek informowania i wyjaśniania stronom okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy oraz wskazania ryzyka wiążącego się z działaniami strony. Wojewoda [...] nie uwzględnił tego odwołania i decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., Nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W podstawie prawnej powołał art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., o dalej w skrócie k.p.a.) w związku z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), art. 129, 130, 132 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz.2603 z późn. zm.) W uzasadnieniu podniesiono, że sprawa odszkodowania może być rozstrzygana gdy zgodnie z art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające (...) została wydana ostateczna decyzja Wojewody potwierdzająca uzyskanie własności nieruchomości, a tym samym utratę prawa własności przez dotychczasowego właściciela oraz gdy został zgłoszony wniosek o odszkodowanie z zachowaniem ustawowego terminu tj. od dnia 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. Organ II instancji stwierdził, że w zaskarżonej decyzji prawidłowo przyjęto, iż brak jest podstaw do ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz odwołującej ponieważ w dniu 31 grudnia 1998 r. nie była ona właścicielką przejętej z mocy prawa przez Powiat [...] nieruchomości nr 50/2 i 51/2. M. M. i R. M. otrzymali w/w nieruchomości od rodziców odwołującej poprzez zawarcie umowy darowizny z dnia 31 maja 2001 r. w formie aktu notarialnego. Z zakwestionowanych w odwołaniu przepisów wynika, że z dniem 1 stycznia 1999 r. zmiana stanu prawnego nieruchomości zajętych pod drogi publiczne następowała z mocy samego prawa, zaś decydującym był stan własności w dniu 31 grudnia 1998 r. Podmiotem wywłaszczonym był więc właściciel nieruchomości w dniu pozbawienia go tego prawa na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające (...).Na zastosowanie art. 73 w/w ustawy nie miał wpływu fakt zbycia po dniu 1 stycznia 1999 r. wywłaszczonej nieruchomości przez podmiot, któremu odjęto uprzednio prawo własności nieruchomości. W związku z powyższym organ I instancji trafnie przyjął, że uprawnienie do odszkodowania w odniesieniu do nieruchomości nr 50/2 i 51/2 przysługiwało rodzicom odwołującej, t.j. S. i J. M. Organ II instancji nie podzielił także zarzutów dotyczących naruszenia art. 8 i art. 9 k.p.a. Z akt sprawy nie wynika, by odwołująca zwracała się do organu prowadzącego postępowanie o udzielenie szczegółowej informacji w zakresie przyznania odszkodowania za grunty zajęte pod przedmiotową drogę powiatową. Strona odwołująca nie skorzystała także z możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądań, mimo prawidłowego zawiadomienia z dnia 31 stycznia 2012 r. Na decyzję tę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożyła M. M., wnosząc o jej uchylenie i obciążenie kosztami postępowania Wojewodę [...]. W uzasadnieniu skargi podtrzymała zarzuty podniesione uprzednio w odwołaniu, dotyczące braku poinformowania jej przez organ rozpatrujący sprawę, iż nie posiada uprawnienia do złożenia wniosku w odniesieniu do działek nr 50 i 51, co stanowi naruszenie art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. W wyniku błędnego określenia przedmiotu i stron postępowania przez organ I instancji narażono ją oraz jej matkę na szkody z powodu nieznajomości prawa. Wskazała, że gdyby otrzymała decyzję wyłączającą działki nr 50 i 51 z postępowania odszkodowawczego to z przedmiotowym roszczeniem do końca 2005 r. wystąpiłaby matka skarżącej. Podniosła, że w materiałach postępowania znajdowały się dokumenty dotyczące wysokości odszkodowania za wszystkie działki o nr 50/2, 51/2, 260/1, 300, 316 w łącznej wysokości 8900 zł. Wycena działek dokonana przez rzeczoznawcę majątkowego dotyczyła również wszystkich działek objętych wnioskiem tj. 50/2, 51/2, 260/1, 300, 316. Skarżąca podniosła, że Wojewoda błędnie przyjął, iż nie skorzystała z prawa do zapoznania się z materiałami postępowania, skoro uczyniła to 13.02.2012 r., jednak pracownik organu nie sporządził z tej czynności protokołu, co stanowi naruszenie art. 67 k.p.a. Skarżąca wskazała także, że uzyskała od pracownika Starostwa ustną informację, że w przypadku złożenia wniosku o odszkodowanie wspólnie z mężem R. M. kwota odszkodowania wynosiłoby ponad 11.000 zł. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie z przyczyn zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sprawowana przez Sąd, zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), kontrola działalności administracji obejmuje badanie legalności, czyli zgodności z prawem zaskarżonych aktów, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Po dokonaniu kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd doszedł do wniosku, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Starosty Powiatu [...] z dnia [...] marca 2012 r. podlegają uchyleniu w części dotyczącej odmowy przyznania odszkodowania za działki nr 50/2 i 51/2. Materialnoprawną podstawą decyzji organów jest m. in. art. 73 ust. 1 i ust. 4 ustawy z z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną (Dz. U. 1998 r. Nr 133 poz. 872 ze zm.), stanowiący, że odszkodowanie za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne, pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, które z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się ich własnością, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Z mocy art. 73 ust. 3 powołanej ustawy podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których mowa powyżej, jest ostateczna decyzja wojewody. W przedmiotowej sprawie wniosek o odszkodowanie za grunt zajęty pod drogę powiatową relacji [...], obejmujący działki o nr ewid. 50/2 (wyodrębniona z działki nr 50), nr 51/2 (wyodrębniona z działki nr 51), nr 260/3 (wyodrębniona z działki nr 260/1), nr 300/2 (wyodrębniona z działki nr 5300) i nr 316/2 (wyodrębniona z działki nr 316) został złożony przez M. M. w 2002 r. Niesporne jest, że na dzień 31 grudnia 1998 r. właścicielami nieruchomości, oznaczonych jako działki nr 50 i 51 (z których później wydzielono działki nr 50/2 i 51/2) byli małżonkowie S. i J. M. Aktem notarialnym z dnia 31 maja 2001 r., Rep. A, nr [...] darowali oni M. M. i R. M. nieruchomości oznaczone jako działki nr 50 i 51, położone w Ż. i S. Prawo własności ww. nieruchomości na rzecz M. i R. M. zostało ujawnione w księdze wieczystej KW nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w N. V Wydział Ksiąg Wieczystych. Odmawiając przyznania skarżącej odszkodowania za działki nr 50/2 i 51/2 organy przyjęły, że w dniu 31 grudnia 1998 r. nie była ona właścicielką tych nieruchomości, a podmiotem uprawnionym do realizacji roszczenia odszkodowawczego jest osoba, która z dniem 1 stycznia 1999 r. utraciła własność nieruchomości. W związku z powyższym z roszczeniem takim w odniesieniu do działek nr 50/2 i 51/2 mogli wystąpić wyłącznie rodzice skarżącej – S. i J. M. Ze stanowiskiem organów nie można się zgodzić, bowiem nie znajduje ono oparcia w treści art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną. Z przywołanego przepisu wynika, że wniosek o odszkodowanie za nieruchomość, pozostającą w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego i zajętej pod drogę publiczną, mógł złożyć właściciel nieruchomości, w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Nie ulega zatem wątpliwości, że roszczenie o odszkodowanie przysługiwało właścicielowi nieruchomości, który takim prawem legitymował się w dniu 31 grudnia 1998 r. W orzecznictwie przyjmuje się, że roszczenie takie przysługiwało również osobie, która po dniu 31 grudnia 1998 r. a przed wydaniem stosownej decyzji wojewody na podstawie art. 73 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające (...), zawarła w formie aktu notarialnego umowę nabycia nieruchomości zajętej pod drogę publiczną z osobą, która była właścicielem tej nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. i została wpisana jako właściciel tej nieruchomości do księgi wieczystej (wyroki: WSA w Warszawie z dnia 18.06.2010 r., I SA/Wa 569/10, System LEX Nr 643530, WSA w Gliwicach z dnia 3.09.2010 r., II SA/Gl 682/10, LEX Nr 752927, wyroki NSA: z dnia 8.10.2011 r., I OSK 1403/10, LEX Nr 1068398, z dnia 14.09.2011 r., I OSK 1543/10, LEX Nr 1068426, z dnia 29.02.2012 r., I OSK 396/11, LEX Nr 1136698). Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela stanowisko zaprezentowane w ww. wyrokach i jednocześnie podkreśla, że stanowi ono powtórzenie poglądu zawartego w wyroku NSA w składzie 7 sędziów z dnia 11 stycznia 2010 r., sygn. akt I OPS 3/09, (ONSAiWSA z 2010 r. nr 3, poz. 44). Formułując wskazaną wyżej tezę Naczelny Sąd Administracyjny odwołał się do szerokiego rozumienia pojęcia wywłaszczenia, wskazując m.in. na termin "wywłaszczenia faktycznego", użyty przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 14 marca 2000 sygn. akt P 5/99, OTK 2000/2/60, w którym Trybunał oceniał konstytucyjność art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające (...). Nawiązując do art. 22 ust. 2 Konstytucji RP, uzależniającego dopuszczalność wywłaszczenia od spełnienia przesłanki słusznego odszkodowania, NSA wskazał w powoływanym wyroku I OPS 3/09 na sytuacje wystąpienia z roszczeniem o odszkodowanie z art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające (...) spadkobierców właścicieli nieruchomości, a także innych osób, które nabyły prawo własności tych nieruchomości i zostały wpisane do księgo wieczystej jako nowi właściciele przed upływem terminu z ww. przepisu tj. przed 31 grudnia 2005 r. NSA zwrócił uwagę, na domniemanie prawne zgodności ujawnionego wpisu w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. (art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece ( teks jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz.1361 ze zm.). Skutkiem instytucji rękojmi wiary ksiąg wieczystych jest to, że dopóki w księdze wieczystej nieruchomości zajętej pod drogę nie zostało ujawnione jej przejście na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego na podstawie ostatecznej decyzji wojewody, dopóty możliwe było formalno prawne zawarcie umowy przeniesienia własności takiej nieruchomości przez właściciela nieruchomości wpisanego w księdze wieczystej oraz wpisanie na jego miejsce osoby, która zawarła z nim taką umowę jako nabywca nieruchomości. W ocenie NSA zasada równości wszystkich uczestników obrotu prawnego wymaga, aby w równym stopniu ponosili oni ryzyko i ciężary związane ze swoimi działaniami i posiadanymi prawami. Aprobując w pełnie te poglądy i przenosząc je na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że w dniu zgłoszenia roszczenia o wypłatę odszkodowania z tytułu zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną skarżąca M. M., która wraz ze swoim mężem R. M. była ujawniona jako właściciel przedmiotowych nieruchomości w księdze wieczystej Kw nr [...], na skutek ich nabycia w drodze umowy darowizny zawartej w formie aktu notarialnego z dnia 31 maja 2001 r., była również uprawniona do złożenia wniosku o odszkodowanie. Skarżąca była także wykazana w księdze wieczystej jako właścicielka przedmiotowych nieruchomości w chwili wydania przez Wojewodę decyzji z dnia [...] października 2009 r. stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez Powiat [...] własności tych nieruchomości. Mając na względzie powyższe należy stwierdzić, że organy obu instancji rozpatrując niniejszą sprawę naruszyły przepis prawa materialnego tj. art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające (...), w sposób mający wpływ na wynik sprawy, co stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w części dotyczącej odmowy wypłaty odszkodowania, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania sądowego Sąd orzekł w oparciu o art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a. Ponownie prowadząc postępowanie organy uwzględnią ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku. Jednocześnie należy zwrócić uwagę, że wniosek z dnia 27 marca 2002 r., inicjujący postępowanie administracyjne został złożony przez M. M. samodzielnie, mimo, że dotyczył nieruchomości objętych współwłasnością ustawową małżeńską. Jednak mając na względzie treść art. 36 § 2 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (teks jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 788), zgodnie z którym każdy z małżonków może samodzielnie zarządzać majątkiem wspólnym oraz fakt, że z zgodnie z art. 37 § 1 ww. ustawy dochodzenie odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości nie wymaga obligatoryjnej zgody drugiego z małżonków należy uznać, że M. M. była uprawniona do samodzielnego złożenia przedmiotowego wniosku.