II GSK 3944/17

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy C. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 października 2017 r., sygn. akt I SA/Kr 798/17 o pozostawieniu bez rozpatrzenia skargi Gminy C. na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa Małopolskiego z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 13 października 2017 r., sygn. akt I SA/Kr 798/17, wydanym na podstawie art. 61 ust. 6 w zw. z art. 61 ust. 7 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2016 r., poz. 217 ze zm. – powoływanej dalej jako u.z.r.p.), pozostawił bez rozpatrzenia skargę Gminy C. na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa Małopolskiego z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu. W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że Gmina C. wniosła skargę na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa Małopolskiego z dnia [...] lipca 2017 r. w przedmiocie nieuwzględnienia protestu. W wykonaniu zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z dnia 14 sierpnia 2017 r. wezwano stronę skarżącą, na podstawie art. 61 ust. 7 u.z.r.p. oraz art. 49 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. powoływanej dalej jako p.p.s.a.), do usunięcia braków formalnych skargi poprzez wniesienie kompletnej dokumentacji (2 kompletów), o jakiej mowa w art. 61 ust. 3 u.z.r.p. w oryginale lub uwierzytelnionej kopii, zgodnie z art. 48 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 64 u.z.r.p., w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania, pod rygorem pozostawienia skargi bez rozpatrzenia. W odpowiedzi na wezwanie skarżąca przesłała dodatkowy komplet dokumentacji, wskazując, że jeden komplet został nadesłany już ze skargą. Sąd I instancji zauważył następnie, że zgodnie z art. 61 ust. 1 u.z.r.p., w przypadku nieuwzględnienia protestu wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę bezpośrednio do wojewódzkiego do sądu administracyjnego wraz z kompletną dokumentacją w sprawie. W świetle art. 61 ust. 3 u.z.r.p., kompletna dokumentacja obejmuje: 1) wniosek o dofinansowanie projektu, 2) informację o wynikach oceny projektu, o której mowa w art. 46 ust. 3, 3) wniesiony protest, 4) informację, o której mowa w art. 58 ust. 1 albo ust. 4 pkt 2, art. 59 albo art. 66 ust. 2 pkt 1 – wraz z ewentualnymi załącznikami. Stosownie do art. 61 ust. 6 pkt 2 u.z.r.p., wniesienie skargi bez kompletnej dokumentacji powoduje, że sąd wzywa wnioskodawcę do uzupełnienia dokumentacji w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania, pod rygorem pozostawienia skargi bez rozpatrzenia. Sąd I instancji zauważył, że skarżąca nie dołączyła do skargi wymaganej kompletnej dokumentacji, o której mowa w art. 61 ust. 3 u.z.r.p. W odpowiedzi na wezwanie przedłożono dokumentację obejmującą kopie: wniosku, rozstrzygnięcia o nieuwzględnieniu protestu, protestu, kart ocen i wyciągu z dokumentacji technicznej. Z kolei do samej skargi załączono wymienione dokumenty oraz mapę lokalizującą projekt w najbliższym otoczeniu i projekt dotyczący przebudowy ulic [...] i [...]. Jak wynika z powyższego, ani do skargi ani do pisma stanowiącego odpowiedź na wezwanie nie dołączono pozostałych wymienionych w części R (strona 36) wniosku załączników, w tym analiz: finansowej, ekonomicznej i ryzyka, formularza do wniosku w zakresie oceny oddziaływania na środowisko, deklaracji organu odpowiedzialnego za monitorowanie obszarów Natura 2000, deklaracji właściwego organu odpowiedzialnego za gospodarkę wodną, kopii ostatecznej decyzji pozwolenia na budowę / ZRID oraz dokumentów planistycznych, oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele realizacji projektu oraz dokumentów potwierdzających zabezpieczenie wkładu własnego i sprawozdania finansowego. Wobec powyższego Sąd I instancji uznał, że wezwanie sądu do złożenia kompletnej dokumentacji nie zostało wykonane. W ocenie Sądu I instancji, obowiązek określony w art. 61 ust. 3 u.z.r.p. dotyczy nie tylko konieczności złożenia samego wniosku, ale także załączników do wniosku, o ile wniosek o dofinansowanie składany był wraz z załącznikami. Elementem składowym wniosku o przyznanie pomocy są bowiem również załączniki złożone wraz z wnioskiem. Wniosek dołączony do skargi powinien odpowiadać wnioskowi złożonemu w ramach naboru, a więc jeżeli zawierał załączniki, to również one muszą zostać dołączone do skargi. Bez kompletu załączników do wniosku o przyznanie pomocy nie jest możliwe dokonanie pełnej kontroli wyniku ponownej oceny wniosku. Gmina C. wniosła skargę kasacyjną od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 października 2017 r., domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 61 ust. 6 pkt 2 w zw. z art. 61 ust. 7 u.z.r.p., poprzez przyjęcie, że skarżący nie uzupełnił braków formalnych skargi polegających na niedołączeniu do wniesionej skargi 2 kompletów dokumentacji określonej w art. 61 ust. 3 u.z.r.p., podczas gdy pismem nadanym dnia 25 sierpnia 2017 r. skarżący uzupełnił braki formalne pisma poprzez dołączenie dodatkowego kompletu wskazując, że jeden komplet dokumentacji przesłano ze skargą; 2. art. 61 ust. 6 w zw. z art. 64 u.z.r.p. w zw. z art. 49 § 1 oraz art. 58 § 1 pkt 3 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji wymaganie od skarżącego wniesienia 2 kompletów kompletnej dokumentacji, o jakiej mowa w art. 61 ust 3 u.z.r.p. zamiast wskazania o uzupełnienie jakich braków chodzi, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że wezwanie do uzupełnienia braków pisma powinno być tak jasne i niedwuznaczne, aby u strony, do której zostało skierowane, nie powstała wątpliwość co do przedmiotu wezwania i rygorów grożących w razie niezastosowania się do jego treści. Dlatego też, gdy wezwanie do usunięcia braków formalnych pisma budzi wątpliwości co do treści tego wezwania, nie można z tego wyprowadzać skutków niekorzystnych dla strony. Tymczasem Sąd I instancji nie wskazał w wezwaniu, jakie dokumenty są brakujące w przesłanej dokumentacji załączonej do skargi. Sąd nie wyszczególnił, których dokumentów brakuje, natomiast wezwał do wniesienia dwóch kompletów dokumentacji w oryginale lub uwierzytelnionej kopii. Wezwanie skierowane w takim kształcie sugerowało, że nie wniesiono żadnej dokumentacji, a nie jakie braki wystąpiły we wcześniej wniesionej dokumentacji. W szczególności z wezwania nie wynikało, aby Sąd wezwał np. do przesłania konkretnych brakujących stron dokumentów czy załączników. Wobec takiego brzmienia wezwania przesłano ponownie drugi taki sam komplet dokumentacji, jaką pierwotnie wniesiono w sprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie skarga do Sądu I instancji została złożona na podstawie art. 61 ust. 1 u.z.r.p., zgodnie z którym wnioskodawcy w przypadku nieuwzględnienia protestu przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Ustawa o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 reguluje tryb wnoszenia skargi do sądu administracyjnego w tego rodzaju sprawach, stanowiąc w art. 61 ust. 2 ustawy, że skargę wnosi się bezpośrednio do sądu wraz z kompletną dokumentacją. W myśl zaś art. 61 ust. 3 u.z.r.p., kompletną dokumentację stanowią wniosek o dofinasowanie (pkt 1), informacja o wynikach oceny projektu (pkt 2), wniesiony protest (pkt 3) oraz informacje o których mowa w art. 58 ust. 1 albo ust. 4 pkt 2 albo art. 66 ust. 2 pkt 1 – wraz z ewentualnymi załącznikami. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z treści przytoczonych przepisów wynika jednoznacznie, że w sytuacji, gdy do wniosku o dofinansowanie projektu zostały dołączone załączniki, stają się one częścią kompletnej dokumentacji, którą należy dołączyć do skargi składanej na podstawie art. 61 ust. 1 u.z.r.p. Należy zatem zgodzić się z Sądem I instancji, że na kompletną dokumentację składają się wszystkie dokumenty złożone przez stronę wraz z wnioskiem o dofinansowanie, wymienione jako załączniki wniosku, jak również wszelkie dokumenty zgromadzone w toku postępowania powiązane z oceną projektu i mające wpływ na tę ocenę, a pochodzące od strony lub które strona może pozyskać od organu przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego. Jak wynika z treści art. 61 ust. 7 u.z.r.p., jeżeli strona wniesie skargę bez kompletnej dokumentacji, sąd wzywa wnioskodawcę do uzupełnienia dokumentacji w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania, pod rygorem pozostawienia skargi bez rozpatrzenia. Jak wynika z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego powstałego na gruncie ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r., Nr 84, poz. 712), która również uzależniała skuteczność wniesienia skargi od tego, czy strona złożyła do sądu kompletną dokumentację, wezwanie strony do uzupełnienia braków w zakresie kompletności dokumentacji załączonej do skargi wymaga tego, żeby wezwanie to było precyzyjne. Innymi słowy konieczne jest określenie, jakiego dokumentu strona nie załączyła (por. np. postanowienia NSA z dnia 30 lipca 2013 r., sygn. akt II GSK 1367/13 oraz z dnia 13 maja 2014 r., sygn. akt II GSK 1001/14). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższy pogląd zachowuje aktualność na gruncie ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020. Z tego powodu należy uznać, że wezwanie strony do uzupełnienia dokumentów dołączonych do skargi musi być precyzyjne, to znaczy wskazywać konkretnie, jakich dokumentów strona nie załączyła albo jakiego rodzaju są nieprawidłowości tych dokumentów (błędne potwierdzenie za zgodność z oryginałem itp.). Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, Sąd I instancji pismem z dnia 16 sierpnia 2017 r. wezwał skarżącą do wniesienie kompletnej dokumentacji (2 kompletów), o jakiej mowa w art. 61 ust. 3 u.z.r.p. w oryginale lub uwierzytelnionej kopii, zgodnie z art. 48 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 64 u.z.r.p. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji nie wyjaśnił zatem precyzyjnie, jakie konkretne braki w dokumentacji stały się przyczyną wezwania strony do jej uzupełnienia. Ze skierowanego do skarżącej wezwania nie wynikało, jakich dokumentów nie dołączono do skargi, co stanowi niezbędny element jasnego i skutecznego wezwania do uzupełnienia braków formalnych skargi. Tym samym rację ma skarżąca kasacyjnie, że skierowane do niej wezwanie, jako niewystarczająco precyzyjne, nie może być uznane za skuteczne wezwanie w trybie art. 61 ust. 3 u.z.r.p. Powyższe oznacza, że pozostawienie skargi bez rozpatrzenia jest co najmniej przedwczesne, ponieważ zostało dokonane bez uprzedniego prawidłowego wezwania Gminy do uzupełnienia dokumentacji załączonej do skargi. Ponownie rozpoznając sprawę, Sąd I instancji oceni, jakich dokumentów skarżąca nie dołączyła do skargi, a także zbada, czy dokumenty te znajdują się na obecnym etapie postępowania w aktach sprawy i jeśli uzna, że dokumentacja znajdująca się obecnie w dyspozycji Sądu jest kompletna, przyjmie skargę do rozpoznania bez wzywania skarżącej do uzupełnienia braków skargi, gdyż wzywanie strony do przesłania po raz kolejny dokumentacji, o której mowa w art. 61 ust. 3 u.z.r.p., stanowiłoby działanie nieracjonalne. W przypadku zaś stwierdzenia braków w dokumentacji Sąd I instancji wezwie skarżącą do jej uzupełnienia, wymieniając dokumenty, których nie dołączono. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 64 u.z.r.p., orzekł jak w sentencji.