II OSK 2301/13

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant: st. asystent sędziego Anna Sidorowska-Ciesielska po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 1445/12 w sprawie ze skargi W. L. na niewykonanie przez Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Katowicach orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 30 maja 2012 r. sygn. akt II SAB/Gl 2/12 w przedmiocie naruszenia warunków korzystania ze środowiska 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od skarżącego W. L. na rzecz Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Katowicach kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 1445/12 oddalił skargę W. L. na niewykonanie przez Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Katowicach orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 30 maja 2012 r., sygn. II SAB/Gl 2/12 w przedmiocie naruszenia warunków korzystania ze środowiska. Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Na skutek skargi W. L. prawomocnym wyrokiem z dnia 30 maja 2012 r. sygn. akt II SAB/Gl 2/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zobowiązał Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Katowicach do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] stycznia 2011 r. – w terminie 1 miesiąca oraz stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...], Śląski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Katowicach na podstawie art. 61a k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wstrzymania użytkowania instalacji na wniosek W.L. z dnia [...] stycznia 2011 r., uzupełniony pismami z dnia [...] lutego, [...] marca i [...] września 2011 r. Skarga W. L. na to postanowienie została odrzucona postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 października 2012 r. sygn. akt II SA/Gl 1108/12. Jednakże wskutek skargi kasacyjnej W. L., postanowieniem z dnia 23 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 24/13, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił powyższe postanowienie celem wyjaśnienia, czy pismo skarżącego stanowiło zażalenie, czy też skargę na postanowienie organu I instancji. Z kolei W. L. pismem z dnia [...] września 2012 r. wezwał Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska do wykonania wyroku w sprawie II SAB/G 2/12, tj. załatwienia jego wniosku z dnia [...] stycznia 2011 r. w zakresie dokonania wiążących pomiarów poziomów pól elektromagnetycznych, lokalizacji emisji, domagając się doręczenia mu wyników tych pomiarów oraz zmniejszenia poziomów pól elektromagnetycznych poniżej dopuszczalnych lub co najmniej do tych poziomów. W uzasadnieniu wezwania skarżący podniósł, że organ ten, wbrew treści wyroku, w wydanym postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2012 r. odniósł się jedynie do jego żądania dotyczącego wstrzymania użytkowania urządzenia bądź instalacji. W odpowiedzi na wezwanie pismem z dnia [...] września 2012 r. L.dz. [...] WIOŚ w Katowicach podał, że zarzut niewykonania wyroku jest bezpodstawny, gdyż organ realizując ten wyrok, wydał zgodnie z dyspozycją Sądu postanowienie nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. o odmowie wszczęcia postępowania. Wydanie postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a, co do zasady stanowi więc wykonanie wyroku, gdyż rozstrzyga (załatwia) w całości wniosek z dnia [...] stycznia 2011 r. Nadto, w pismach z dnia [...] stycznia 2011 r. i [...] października 2011 r. organ przesłał informacje o wynikach badań pomiarów pól elektromagnetycznych, wykonanych w dniach [...] i [...] października 2011 r. na posesji przy ul. [...] w C. Odpowiedź organu na wezwanie doręczono skarżącemu w dniu [...] października 2012 r. Pismem z dnia [...] października 2012 r. W. L. wniósł do sądu administracyjnego skargę na niewykonanie przez Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska wyroku z dnia [...] maja 2012 r. sygn. akt II SAB/Gl 2/12, domagając się stwierdzenia istnienia obowiązku organu do załatwienia jego wniosku z dnia [...] stycznia 2011 r. poprzez jego merytoryczne rozpatrzenie, w tym stwierdzenia, że postępowanie administracyjne zostało już wszczęte w oparciu o art. 61 § 1 k.p.a., zawiadomienia o wszczęciu postępowania, przeprowadzenia postępowania dowodowego, wydania decyzji oraz zmniejszenia poziomów pola elektromagnetycznego i wstrzymania działalności podmiotu korzystającego ze środowiska. Nadto skarżący domagał się stwierdzenia, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem skarżącego organ administracji nie mógł odmówić stronie wszczęcia postępowania, a wydane postanowienie odnosi się jedynie do dodatkowego (końcowego) wniosku w zakresie wstrzymania użytkowania instalacji. Nie wykonano też pomiarów w pomieszczeniach budynku mieszkalnego. Następnie na wezwanie Sądu skarżący pismem z dnia [...] grudnia 2012 r. sprecyzował, że jego żądanie stanowią wnioski zawarte w pkt 1, 1a, 1b, 1c, 1d, 1e i 2 skargi, a ponadto, domaga się wymierzenia organowi grzywny. W odpowiedzi na skargę organ, którego bezczynność zaskarżono, wniósł o jej oddalenie, bowiem wniosek skarżącego w zakresie lokalizacji ewentualnego źródła pól elektromagnetycznych, wykonania badań i przedłożenia ich wyników, został załatwiony przez udzielenie informacji w pismach z dnia [...] stycznia 2011 r. i [...] października 2011 r. Zgodnie z dyspozycją Sądu, organ wydał zaś postanowienie nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dalej jako p.p.s.a. (t. j. Dz. U. z 2012r., poz. 270, ze zm.) skargę wskazał, że wbrew twierdzeniom skarżącego, brak podstaw prawnych do przyjęcia, że organ, którego bezczynność zaskarżono, nie wykonał prawomocnego wyroku Sądu w sprawie II SAB/Gl 2/12. W szczególności, postanowienie ŚWIOŚ z dnia [...] sierpnia 2012 r., a więc wydane przed wniesieniem niniejszej skargi, stanowiło w całości załatwienie wniosku skarżącego z dnia [...] stycznia 2011 r. Prawidłowość tego aktu nie podlega zaś badaniu w niniejszej sprawie, a do tego sprowadzały się w istocie zarzuty skargi. Sąd I instancji podał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uwzględniając wyrokiem z dnia 30 maja 2012 r. skargę na bezczynność organu, nie wnikając w merytoryczną ocenę zasadności twierdzeń organu zawartych w pisemnych odpowiedziach na wystąpienia skarżącego, jak i w odpowiedzi na skargę, stwierdził, że takie stanowisko organu winno skutkować wydaniem postanowienia w trybie art. 61a k.p.a. Poza tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyjaśnił, że z uwagi na przedmiot skargi, którym jest bezczynność organu, nie miał podstaw do oceny merytorycznych aspektów żądania wszczęcia postępowania. Sąd I instancji orzekający na niniejszym postępowaniu stwierdził, że wydając postanowienie z dnia [...] sierpnia 2012 r., organ administracji orzekł o odmowie wszczęcia postępowania, jednoznacznie stwierdzając w osnowie, że dotyczy to wniosku skarżącego z dnia [...] stycznia 2011 r., uzupełnionego dalszymi pismami z dnia [...] lutego, [...] marca i [...] września 2011 r. Sąd I instancji stwierdził, że oznaczało to, iż organ rozstrzygnął o całości żądań, zawartych w tych pismach, a nie tylko odniósł się do końcowego wniosku w zakresie użytkowania instalacji. Postanowienie to wydane zostało w innym postępowaniu, a zatem w tym względzie przysługiwała skarżącemu odrębna ochrona prawna. Sąd I instancji wskazał, że rozpoznając skargę na niewykonanie wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność, sąd administracyjny bada jedynie, czy wydany został akt kończący postępowanie administracyjne. Skoro zaś w niniejszej sprawie akt taki został podjęty wskutek wydania postanowienia w trybie art. 61 § 1a k.p.a., skarga nie mogła odnieść skutku. W skardze kasacyjnej działający przez profesjonalnego pełnomocnika W. L. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa procesowego, mogące mieć istotny wpływ na wynik postępowania, a to art. 154 § 1 i 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 61 § 1 i art. 61 a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, polegające na przyjęciu, że postanowienie nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. wydane z upoważnienia Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Katowicach, wydane w wyniku wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt II SAB/Gl 2/12, stanowiło w całości załatwienie wniosku skarżącego z dnia [...] stycznia 2011 r., podczas gdy jego zakres przedmiotowy nie odpowiada zakresowi przedmiotowemu żądania skarżącego zwartego we wniosku z dnia [...] stycznia 2011 r. Skarżący kasacyjnie w oparciu o powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Gliwicach do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał między innymi, że przedmiot postanowienia z dnia [...] sierpnia 2012 r. nie odnosi się do żądania skarżącego dokonania pomiarów poziomów pól magnetycznych wewnątrz budynku, gdyż pomiary te w sprawie zostały przeprowadzone jedynie w otoczeniu budynku. Skarżący wskazał też, że nie został o przeprowadzeniu tych pomiarów poinformowany oraz że pomiary te zostały dokonane przez Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Katowicach, a nie przez Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska Delegatura w C., który był właściwym organem do dokonania tych czynności. Ponadto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zawarto szeroką polemikę z rozstrzygnięciem Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Katowicach odmawiającym wszczęcia postępowania oraz przedstawiono sposób przeprowadzania pomiarów pola elektromagnetycznego i kto jest do tego zobowiązany. Śląski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Katowicach w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych podzielając stanowisko i argumentację Sądu zawartą w zaskarżonym wyroku. W piśmie procesowym z dnia 17 października 2013 r. skarżący kasacyjnie rozwinął argumentację dotyczącą niezasadności odmowy wszczęcia postępowania na jego wniosek z [...] stycznia 2011r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.,) w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Stosownie do treści art. 154 § 1 p.p.s.a. w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Odnosząc to uregulowanie do niniejszej sprawy, należy podkreślić, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 30 maja 2012r. sygn. akt II SAB/Gl 2/12 zobowiązywał organ administracji do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] stycznia 2011r. w terminie 1 miesiąca. Z uzasadnienia tego wyroku wynika, że stanowisko jakie prezentował organ skutkować powinno wydaniem postanowienia w trybie art. 61a k.p.a. W konsekwencji zgodnie z tym wyrokiem w dniu [...] sierpnia 2012r. Śląski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Katowicach wydał postanowienie nr [...] w którym na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wstrzymania użytkowania instalacji zgodnie z treścią wniosku skarżącego z dnia [...] stycznia 2011r. oraz jego kontynuacji w pismach z [...] lutego 2011r., [...] marca 2011r. oraz [...] września 2011r. Wobec tego należy stwierdzić, że stan bezczynności w sytuacji określonej w art. 154 § 1 p.p.s.a. ma miejsce wówczas, gdy organ w powtórnym postępowaniu, prowadzonym na skutek wydanego uprzednio wyroku w sprawie sądowoadministracyjnej, pomimo upływu wyznaczonego terminu nie załatwi sprawy przez wydanie rozstrzygnięcia w sprawie ( patrz Wyrok NSA z 4 listopada 2011r. sygn. akt. II OSK 17/97/11). Słusznie zatem uznał Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku, że wyrok z dnia 30 maja 2012r. został wykonany zgodnie z jego treścią poprzez wydanie postanowienia z dnia [...] sierpnia 2012r. i w tym zakresie Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych i tym samym zasadnie na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. Zarzuty skargi kasacyjnej w istocie odnoszą się do treści postanowienia z dnia [...] sierpnia 2012r. a ich uzasadnienie w większości stanowi polemikę ze stanowiskiem Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Katowicach wyrażonym w tym orzeczeniu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się jednak, że nawet brak zastosowania się do oceny prawnej wskazanej wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność i ewentualne odstąpienie od niej w rozstrzygnięciu wydanym na skutek realizacji tego wyroku nie oznacza niewykonania wyroku, będzie jedynie czynnością nieprawidłowego wykonania orzeczenia a nie brakiem samej czynności wykonawczej. Tym bardziej taka sytuacja nie może skutkować ukaraniem organu grzywną na podstawie art. 154 § 1 p.p.s.a. W rezultacie, takie stanowisko organu może być zwalczane w drodze postępowania instancyjnego i stanowić podstawę uchylenia tego rodzaju orzeczenia organu administracji przez organ orzekający w drugiej instancji. Dlatego skarżący w niniejszej sprawie nie zgadzając się z treścią postanowienia z dnia [...] sierpnia 2012r. mógł zarzuty w tym przedmiocie podnosić w zażaleniu na to postanowienie, wniesionym zgodnie z zamieszczonym w nim pouczeniem a nie w skardze na niewykonanie wyroku. Podsumowując powyższe, należy stwierdzić, że niezadawalające skarżącego postanowienie organu nawet gdyby miało wady kwalifikujące je do wyeliminowania go z obrotu prawnego, nie mogło być skuteczną podstawą uwzględnienia skargi w trybie art. 154 § 1 p.p.s.a. W podstawach skargi kasacyjnej skarżący wskazuje również naruszenie przez Sąd art. 154 § 2 p.p.s.a. który to przepis stanowi, że sąd w przypadku o którym mowa w § 1, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie Sąd stwierdza czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wobec czego orzeczenie o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia bądź obowiązku możliwe jest tylko wtedy gdy istnieją zarazem podstawy do nałożenia grzywny a ponadto pozwala na to charakter sprawy. takie rozstrzygnięcie ma zawsze charakter fakultatywny. W niniejszej sprawie nie tylko brak było podstaw do nałożenia na Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Katowicach grzywny, gdyż nie pozostaje on w bezczynności w wykonaniu wyroku, ale także charakter sprawy na to nie pozwala. Trzeba bowiem pamiętać, że skarżący we wniosku z [...] stycznia 2011r. domagał się podjęcia czynności związanych z wszczęciem postępowania w sprawie wstrzymania użytkowania instalacji a więc wydania decyzji w tym przedmiocie a nie wydania aktu lub podjęcia czynności dotyczącej jego uprawnień lub obowiązków wynikających z ustawy. Zatem Sąd w zaskarżonym wyroku słusznie stwierdził, że orzeczenie o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku w ogóle nie dotyczy charakteru niniejszej sprawy. Skarżący kasacyjnie twierdzi, że postanowienie z [...] sierpnia 2012r. nie rozstrzyga o całości jego wniosku z dnia [...] stycznia 2011r. Również z tym zarzutem nie można się zgodzić. We wniosku tym zawiadomił organy administracji o przekroczeniu dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych oraz ultra i infradźwięków oraz zwrócił się o podjęcie szeregu czynności przewidzianych prawem tj. zawiadomienia o wszczęciu postępowania, przeprowadzenia postępowania dowodowego w tym poprzez dokonanie wiążących pomiarów, lokalizację źródła emisji, zawiadomienie o przeprowadzaniu pomiarów i umożliwienie brania w nich udziału, doręczenie mu wyników pomiarów oraz wydanie decyzji, a w sytuacji potwierdzenia zarzutów o doprowadzenie do zmniejszenia poziomów pola E-M poniżej dopuszczalnych lub co najmniej do tych poziomów i wstrzymanie działalności podmiotu korzystającego ze środowiska a także wstrzymanie użytkowania urządzenia w przypadku stwierdzenia nieprzestrzegania przez eksploatującego przepisów. Organ bazując na posiadanych pomiarach uznał, że brak jest podstaw do wszczęcia postępowania. W petitum postanowienia organ wyraźnie wskazał, że orzeczenie dotyczy wniosku z [...] stycznia 2011r. uzupełnionego trzema pismami z [...] lutego, [...] marca i [...] września 2011r. Zatem swoim orzeczeniem objął cały przedmiot żądania skarżącego. Po wtóre, żądania wskazane we wniosku dotyczą w większości podjęcia konkretnych czynności w postępowaniu administracyjnym które służą do wydania rozstrzygnięcia w tym przeprowadzenia postępowania dowodowego np. dokonania pomiarów. Dotyczy więc sposobu prowadzenia wnioskowanego postępowania zmierzającego do wydania decyzji na podstawie art. 365-367 ustawy Prawo ochrony środowiska. Jak już wyjaśniono powyżej nieprzeprowadzenie tych czynności może być podstawą zażalenia rozpoznawanego przez organ drugiej instancji. Zatem nieprzeprowadzenie tych czynności nie mogło mieć znaczenia dla oceny zasadności skargi wniesionej w trybie art. 154 § 1 p.p.s.a. Z powyższych względów nie można Sądowi który wydał zaskarżony wyrok postawić zarzutu naruszenia przepisów art. 154 § 1 i 2 p.p.s.a w zw. z art. 61 § 1 i art. 61a ust.1 k.p.a. Zawarta w skardze kasacyjnej i uzupełniającym ją piśmie z dnia [...] października 2013 r. kilkudziesięciostronicowa polemika z rozstrzygnięciem zawartym w postanowieniu z [...] sierpnia 2012r. jako pozostająca poza przedmiotem sprawy kontrolowanej przez Sąd Administracyjny nie mogła być przedmiotem oceny Sądu kasacyjnego. Z braku usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego na rzecz organu, ograniczających się do wynagrodzenia radcy prawnego za sporządzenie i wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną, orzeczono na podstawie art. 204 pkt. 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego udzielonej z urzędu ( Dz. U. Nr 163, poz. 1394 ze zm.) podzielając pogląd NSA wyrażony w uchwale z dnia 19 listopada 2012r. II FPS 4/12, że artykuł 204 i art. 205 § 2-4 w związku z art. 207 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), wraz z właściwymi przepisami odrębnymi, do których odsyła art. 205 § 2 i 3 tej ustawy, stanowią podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów za wniesienie sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika odpowiedzi na skargę kasacyjną (ONSAiWSA 2013/3/38).