IV SA/Wr 405/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, Sędziowie: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Asesor WSA Marta Pająkiewicz - Kremis (sprawozdawca), , po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 12 października 2021 r. sprawy ze skargi O. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej O. F. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych. UZASADNIENIE Przedmiotem skargi O. F. (dalej: strona, skarżąca) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...], nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Zastępcy Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. z dnia [...], nr [...] o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad dziadkiem. Jak wynika z zaskarżonej decyzji oraz z akt sprawy, w dniu 20 stycznia 2021 r. pełnomocnik skarżącej wystąpił do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. z wnioskiem o przyznanie stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad dziadkiem J. W., który orzeczeniem z [...] został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności. Orzeczenie to wydano na stałe, z adnotacją, że niepełnosprawność istnieje od 59-tego roku życia. Żona J. W. – W. W. jest również osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym. Małżonkowie W. zamieszkują ze swoją córką J. W., osobą aktywną zawodowo, nie legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności. W toku wywiadu środowiskowego ustalono, że skarżąca, która nie pracuje zawodowo, opiekuje się J. W., choć nie zamieszkuje z podopiecznym. W wydanej w dniu [...] decyzji organ pierwszej instancji odmówił stronie przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, powołując się na art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 ze zm., dalej: u.ś.r.), zgodnie z którym, osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Odwołując się do art. 128 oraz 129 § 1 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego organ wskazał, że obowiązek alimentacyjny, polegający na dostarczaniu środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania, obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo, przy czym w pierwszej kolejności powinność ta spoczywa na zstępnych (prze wstępnymi), obowiązek wstępnych wyprzedza obowiązek rodzeństwa, zaś w wypadku kilku zstępnych lub wstępnych bliżsi stopniem obciążeni są przez dalszymi stopniem. Z dokumentów zgromadzonych w aktach wynika natomiast, że J. W. ma córkę J. W., która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Skoro zaś osoba ta jest spokrewniona w pierwszym stopniu z wymagającym opieki, to jej obowiązek wyprzedza obowiązek skarżącej. Ponadto zauważano, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała po ukończeniu 18-tego i 25-tego roku życia, wobec czego w sprawie nie zostały spełnione przesłanki z art. 17 ust. 1a i 1b u.ś.r. Wprawdzie ten ostatni przepis został uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją RP w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad dorosłymi osobami niepełnosprawnymi ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jednak mimo tego rozstrzygnięcia ustawodawca nie zmienił omawianej regulacji i przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. obowiązuje. Wobec tego brak było podstaw dla przyznania świadczenia stronie. Na skutek wniesionego odwołania, powołaną na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach tej decyzji organ odwoławczy w pierwszej kolejności nie zgodził się ze stanowiskiem organu pierwszej instancji odnośnie do oceny art. 17 ust. 1b u.ś.r. Wskazano, że przepis ten w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawna po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, został uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13. W ocenie Kolegium, kwestia ta rzutuje na sytuację prawną opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych i nie może zostać pominięta przy ubieganiu się przez nie o świadczenie pielęgnacyjne. Brak jest zatem podstaw by odmówić przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tego powodu, że niepełnosprawność J. W. istnieje od 59-tego roku życia. Organ odwoławczy podzielił jednak ocenę organu pierwszej instancji co do kolejności obowiązku alimentacyjnego i wpływu tej okoliczności na uprawnienie strony do świadczenia pielęgnacyjnego. W ocenie SKO, osobom, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, nie może być przyznane świadczenie pielęgnacyjne, jeżeli są inne osoby spokrewnione w pierwszym stopniu, chyba, że osoby te legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Skoro zaś córka J. W. (J. W.) jest osobą zobowiązaną względem niego do alimentacji w pierwszej kolejności i nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, świadczenie pielęgnacyjne skarżącej nie przysługuje. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu strona zakwestionowała decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zarzucając tej decyzji naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. Zdaniem strony, w sprawie należało odstąpić od wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 1a u.ś.r. na rzecz wykładni funkcjonalnej i uznać, że skoro skarżąca jest faktycznym opiekunem osoby niepełnosprawnej, to spełnia przesłanki do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego. W ocenie strony, wykładnia językowa art. 17 ust. 1a u.ś.r. dokonana przez organ prowadzi do wyników sprzecznych z przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (dalej: k.r.o.), w szczególności zaś z przepisem art. 132 k.r.o. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zwanej dalej p.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Orzekając w tych granicach kompetencyjnych Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W sprawie niesporną okolicznością jest to, że skarżąca sprawuje codzienną opiekę nad dziadkiem i w związku z wykonywaniem tej opieki nie podejmuje zatrudnienia. Na kwestię tę wskazał bowiem organ pierwszej instancji na stronie 2 decyzji z 24 lutego 2021 r., zaś organ odwoławczy przyjął (strona 6 decyzji z 13 kwietnia 2021 r.), że strona jest osobą spełniającą przesłanki z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Jednocześnie zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza, że J. W. jest osobą niezdolną do samodzielnej egzystencji, całkowicie niewidomą, trzykrotnie dotkniętą udarami niedokrwiennymi mózgu, ze zdiagnozowaną chorobą Parkinsona i chorobami wynikającymi z zaawansowanego wieku (czego dowodzi dokumentacja lekarska i wywiad środowiskowy). U żona podopiecznego (W. W.) stwierdzono natomiast chorobę Alzheimera w trzecim stopniu i również ona wymaga całkowitej i stałej opieki, będąc niezdolną do samodzielnej egzystencji. W. W. ma orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności. Okoliczności te wynikają z wywiadu środowiskowego i orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Kwestie sporne w sprawie koncentrują się natomiast wokół tego, czy skarżąca spełnia przesłanki normatywne do przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym dziadkiem, skoro zostało ustalone, że osoba wymagająca opieki ma córkę nie dotkniętą dysfunkcjami kwalifikującymi do znacznego stopnia niepełnosprawności, zaś art. 17 ust. 1a u.ś.r. stanowi o tym, że osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ drugiej instancji poprzestał na literalnej wykładni art. 17 ust. 1a u.ś.r. dochodząc do wniosku, że skoro J. W. jest spokrewniona w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki i córka podopiecznego nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to w stosunku do strony zachodzą normatywne przeszkody do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego. Jako punkt wyjścia dla dalszych rozważań należy poczynić wyjaśnienie, że w judykaturze, jak i w doktrynie nie budzi wątpliwości pogląd co do prymatu wykładni językowej przepisów prawa. Granice wykładni językowej nie mają jednak charakteru bezwzględnego. Jeżeli w wyniku wykładni językowej nie da się zaakceptować ze względu na konsekwencje o charakterze systemowym i sprzeczność z wartościami konstytucyjnymi, należy się posiłkować innymi metodami wykładni, np. wykładnią funkcjonalną i celowościową. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wskazuje się, że do przekroczenia granicy wykładni językowej niezbędne jest silne uzasadnienie aksjologiczne, odwołujące się przede wszystkim do wartości konstytucyjnych (por. wyrok TK z 28 czerwca 2000 r., K 25/99, OTK 2000, Nr 5, poz. 141), a także i to, że w sytuacji, w której wykładnia ustawy nie daje jednoznacznego rezultatu, należy wybrać taką wykładnię, która w sposób najpełniejszy umożliwia realizację norm i wartości konstytucyjnych (por. postanowienie TK z 5 listopada 2001 r., T 33/01, OTK - B 2002/1/47). Akceptacja takiego stanowiska prezentowana jest także w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego 2008 r., I OSK 194/07, Lex nr 454019, z 7 grudnia 2009 r., I OSK 722/2009, Lex nr 582493). Sąd w składzie orzekającym podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 7 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2831/19 (CBOSA), w myśl którego, formalistyczna (językowa) wykładnia przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych (art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.) może - w określonych okolicznościach - sprawy doprowadzić do pozbawienia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jedynej osoby mogącej sprawować faktyczną opiekę nad niepełnosprawnym, co z kolei nie da się pogodzić z konstytucyjną zasadą sprawiedliwości społecznej oraz z wynikającą z art. 71 ust. 1 Konstytucji RP zasadą szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. Sąd akceptuje zatem ten nurt orzecznictwa sądowo-administracyjnego, w którym wyraźnie akcentuje się, że przy wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. należy mieć na względzie cel regulacji, jakim jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi i wymagającymi takiego wsparcia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 1670/14). Dopuszczając zatem możliwość odejścia - z wymienionych powodów - od językowej wykładni przepisów ww. ustawy Sąd przeprowadzoną w sprawie wykładnię literalną art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. uznaje za niewystarczającą, w pełni podzielając wyrażane w orzecznictwie sądowym poglądy, że obiektywne przeszkody w sprawowaniu opieki przez osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą jej wymagającą, mogą uzasadniać przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie z dalszym stopniem pokrewieństwa, sprawującej faktyczną opiekę i zobowiązanej do alimentacji w dalszej kolejności (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 21 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 220/20, CBOSA). W szczególności Sąd podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyrokach z dnia 16 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1115/19 oraz z dnia 7 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2831/19 (CBOSA), zgodnie z którym, pozbawienie krewnych wyższego stopnia świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy z udokumentowanych i obiektywnych powodów opieki takiej nie mogą sprawować osoby bliżej spokrewnione, nawet jeśli nie mają ustalonego znacznego stopnia niepełnosprawności, naruszałoby konstytucyjną zasadę równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), a także, zasadę sprawiedliwości społecznej, pojmowaną nie w aspekcie socjalno-ekonomicznym, lecz odnoszoną również do społecznego poczucia sprawiedliwości, które w demokratycznym państwie prawnym nie powinno być przez ustawodawcę ignorowane (art. 2 Konstytucji RP). Kierując się dyrektywami wykładni celowościowej, ale w równym stopniu także i systemowej, Sąd zwraca uwagę, że w kontekście brzmienia art. 17 ust. 1 u.ś.r., gdzie jest mowa o tym, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności (podkreślenie Sądu), nie można pomijać treści art. 132 k.r.o. Zgodnie z tym przepisem, obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. Przyjęta przez organy orzekające w sprawie wykładnia literalna art. 17 ust. 1a u.ś.r., bazująca na językowym brzmieniu tego przepisu, koresponduje jedynie cząstkowo z treścią art. 132 k.r.o., albowiem sprowadza się w istocie do wnioskowania, że skoro zostało ustalone, iż istnieje osoba zobowiązana względem dziadka strony w bliższej kolejności, i nie zostało wobec niej wydane orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, to świadczenie pielęgnacyjne skarżącej z tytułu niekwestionowanej opieki nad dziadkiem się nie należy. Zastosowana wykładnia językowa art. 17 ust. 1a u.ś.r., nie uwzględnia natomiast przepisu art. 132 k.r.o w jego całościowym brzmieniu, gdzie mowa jest o tym, że obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje także wówczas, gdy są osoby zobowiązane w bliższej kolejności, ale nie są one w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od nich na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. Ze zgromadzonego się w aktach sprawy materiału dowodowego wynika, że osoba wymagająca opieki (dziadek skarżącej) ma córkę (J. W.), która mieszka z rodzicami i sprawuje stałą, całkowitą opieką nad matką (W. W.), dotkniętą chorobą Alzheimera w trzecim stopniu, całkowicie niezdolną do samodzielnej egzystencji i legitymującą się znacznym stopniem niepełnosprawności. Za fakt notoryjny, nie wymagający szerszego komentarza, należy natomiast uznać konsekwencje zaawansowanej choroby Alzheimera dla dotkniętego tą dolegliwością i dla otoczenia, w tym dla osób mu bliskich. Oczywistym jest bowiem, że schorzenie to w zaawansowanym stadium skutkuje zupełnym uzależnieniem chorego od pomocy osób trzecich. Sprawowanie opieki nie jest przy tym ograniczone tylko do asysty przy wykonywaniu podstawowych czynności dnia codziennego, ale bardzo często wyraża się także w całodobowym nadzorze nad chorym, który pozostawiony bez kontroli mógłby zagubić się, czy też wyrządzić krzywdę sobie lub innym osobom. Dlatego też, bez głębszej refleksji nad stopniem zaangażowania J. W. w opiekę nad niepełnosprawną matką nie sposób automatycznie niejako przyjąć, że sam fakt, iż córka J. W. nie została uznana za osobę niepełnosprawną w stopniu znacznym wyklucza możliwość uwzględnienia wniosku skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki sprawowanej nad dziadkiem. Biorąc bowiem pod uwagę charakter schorzenia, którym dotknięta jest W. W., i mając na uwadze zaawansowany stopień choroby (znajdujący odzwierciedlenie orzeczeniu lekarskim stwierdzającym jej całkowitą niezdolność do samodzielnej egzystencji), wysoce wątpliwie jest – zdaniem Sądu – założenie, że J. W. byłaby w stanie podołać także czynnościom związanym z opieką nad ojcem – J. W. Zresztą, przeprowadzony na zlecenie organu pierwszej instancji wywiad środowiskowy zdaje się ewentualności takiej oczywiście przeczyć, skoro odnotowano tam, że W. W. wymaga całkowitej i stałej opieki, przy czym opieka nad matką pochłania cały czas, jakim dysponuje J. W. Wprost stwierdzono zresztą w omawianym wywiadzie, że J. W. nie jest w stanie opiekować się obojgiem rodziców, z czego wynika konieczność sprawowania pieczy przez O. F. (która, będąc sierotą, była wychowywana przez dziadków, wobec czego czuje się zobowiązana do świadczenia pomocy). W wywiadzie odnotowano ponadto, że skarżąca sprawuje opiekę nad dziadkiem prawidłowo i z dużym zaangażowaniem. W podsumowaniu dotychczasowych rozważań należy stwierdzić, że w sprawie całkowicie pominięto ocenę stopnia zaangażowania córki J. W. w opiekę nad matką (W. W.) oraz wpływu przedsiębranych z tego tytułu czynności na możliwość świadczenia opieki nad J. W. Jak wynika natomiast choćby z wywiadu środowiskowego, możliwość ta, wobec całkowitej zależności W. W. od osób trzech, wydaje się całkowicie iluzoryczna. W konsekwencji zaś przedwcześnie, zdaniem Sądu, przyjęto że skarżąca nie spełnia przesłanki z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. Świadczy to o naruszeniu regulacji art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. W ponownym postępowaniu, rzeczą organów będzie uwzględnienie uwag Sądu oraz przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego na okoliczność możliwości sprawowania opieki nad niepełnosprawnym dziadkiem strony przez jego córkę, zobowiązaną do alimentacji w bliższej kolejności. W tym celu organy powinny w szczególności przeprowadzić dowód z przesłuchania J. W. i skonfrontować informacje uzyskane w ten sposób z wnioskami sformułowanymi w wywiadzie środowiskowym, przy uwzględnieniu danych o charakterze schorzenia W. W., stopniu jej niepełnosprawności i zależności od osób trzecich. Z tych też względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.