II GW 60/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia del. WSA Jacek Czaja po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku [A.] Sp. z o.o. w W. z dnia [...] czerwca 2021 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad, Wójtem Gminy Stara Błotnica oraz Starostą Powiatu Białobrzeskiego w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku [A.] Sp. z o.o. w W. w sprawie zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym przyłącza telekomunikacyjnego postanawia: oddalić wniosek. UZASADNIENIE Wnioskiem z 18 czerwca 2021 r. [A.] Sp. z o.o. w W. (dalej: Spółka, Wnioskodawca) zwróciła się do Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA) o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad, Wójtem Gminy Stara Błotnica oraz Starostą Powiatu Białobrzeskiego (dalej: Starosta), w zakresie wniosku Spółki w sprawie zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym przyłącza telekomunikacyjnego doziemnego w ciągu od słupa energetycznego do studni technicznej przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania wniosku. W uzasadnieniu wniosku Spółka podała, że w dniu 13 marca 2021 r. zwróciła się z wnioskiem do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Warszawie (dalej: GDDKiA) w sprawie wydania zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym działki nr ew. [...], [...], [...], [...] obręb S., gmina Stara Błotnica, przyłącza telekomunikacyjnego doziemnego. W odpowiedzi pismem z 30 kwietnia 2021 r. GDDKiA uznał się za niewłaściwy do wydania decyzji w sprawie, wskazując że przedmiotowa droga nie jest drogą krajową – ekspresową, a zatem nie znajduje się w zarządzie GDDKiA. GDDKiA stwierdził, że organem władnym do rozpatrzenia wniosku oraz wydania zezwolenia jest Wójt Gminy Stara Błotnica. Po otrzymaniu stanowiska GDDKiA Spółka skierowała wniosek do Wójta Gminy Stara Błotnica, który uznał się za niewłaściwy i zawiadomieniem z 25 marca 2021 r., na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej cyt. jako: k.p.a.), przekazał wniosek Staroście Powiatu Białobrzeskiego. Starosta wskazał, że nie jest podmiotem uprawnionym do rozpatrzenia wniosku Spółki oraz wydania żądanego zezwolenia, gdyż jest nim GDDKiA będący trwałym zarządcą działek o numerach [...], [...], [...] oraz użytkownikiem działki nr [...]. Organ powołując się na art. 43 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 1990; dalej cyt. jako: u.g.n.) wskazał, że jednostka organizacyjna ma prawo, z zastrzeżeniem ust. 6 korzystania z nieruchomości oddanej w trwały zarząd, a w szczególności do rozbudowy, zabudowy, odbudowy, nadbudowy, przebudowy, remontu lub rozbiórki obiektu budowlanego. Zdaniem Starosty GDDKiA nie złożył wniosku o wygaśnięcie zarządu dla objętych wnioskiem działek, w konsekwencji wszelkie decyzje dotyczące tych działek są w gestii GDDKiA. Działka nr [...] leży natomiast w pasie drogowym drogi krajowej nr 7, wobec czego również podlega zarządowi GDDKiA na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 470 ze zm., dalej cyt. jako: u.d.p.). W odpowiedzi na wniosek Spółki o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Starosta Powiatu Białobrzeskiego stwierdził, że nie jest organem właściwym do rozpoznania wniosku i wskazał, że analiza posiadanych przez Powiat dokumentów, w tym protokołów przekazania dróg potwierdza, że działka nr. ew. [...] obręb [...] S. znajduje się w ciągu drogi S7, której zarządcą jest GDDKiA – Oddział w Warszawie. Natomiast działki o numerach ewidencyjnych: [...], [...], [...] obręb [...] S. znajdują się na odcinku drogi lokalnej wybudowanej w trakcie i na potrzeby budowy drogi S7 pomiędzy drogami powiatowymi. Odcinek ten nie został przekazany Powiatowi Białobrzeskiemu. Wójt Gminy Stara Błotnica w odpowiedzi na przesłany przez NSA wniosek Spółki przedłożył protokół przekazania organowi dróg lokalnych i wskazał, że nie jest zarządcą odcinka drogi lokalnej – działki nr ew.: [...], [...], [...], [...]obręb S. znajdujące się po stronie zachodniej przebudowywanej drogi krajowej nr 7. GDDKiA w odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego wniósł o jego rozstrzygnięcie przez wskazanie Zarządu Powiatu Białobrzeskiego jako organu właściwego do rozpoznania wniosku Spółki. W ocenie organu wnioskowane przyłącze teletechniczne nie zostało zaprojektowane w pasie drogi krajowej S7, wobec czego GDDKiA nie jest organem właściwym do załatwienia sprawy. Zdaniem GDDKiA przedmiotowa droga stanowi nowy odcinek drogi powiatowej Nr 1127W będący w zarządzie Powiatu Białobrzeskiego od daty wydania decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2008 r. o pozwoleniu na użytkowanie. Droga powiatowa nr 1127W straciła bezpośrednie włączenie do drogi krajowej nr 7 na skutek ograniczenia jej dostępności w następstwie jej rozbudowy do klasy drogi ekspresowej. Wobec czego należało wybudować jej nowy odcinek, co zostało zrealizowane poprzez budowę drogi nr 12 leżącej w ciągu przedmiotowej drogi powiatowej w celu zapewnienia jej połączenia z drogą S7 poprzez drogę wojewódzką nr 732 i węzeł Stary Gózd. W związku z tym przedmiotowy odcinek drogi powiatowej bezwzględnie kwalifikuje ją do zaliczenia do kategorii dróg powiatowych na podstawie art. 10 ust. 4 u.d.p., w brzmieniu które obowiązywało w chwili uzyskania pozwolenia na użytkowanie, zgodnie z którym nowo wybudowany odcinek drogi zostaje zaliczony do kategorii drogi w której ciągu leży. Powyższa kwalifikacja powstaje ex lege z chwilą oddania odcinka drogi do użytkowania i owo zaliczenie nie wymaga podpisania protokołu zdawczo-odbiorczego. Odnosząc się do argumentu Starosty, mówiącego że sporna droga znajduje się na działkach będących we władaniu GDDKiA i dlatego Dyrektor powinien pełnić funkcje zarządcy przedmiotowej drogi, GDDKiA wyjaśnił, że nie zgadza się ze stwierdzeniem, że zarząd nad tymi drogami uzależniony jest od posiadania tytułu prawnego do gruntu pod tą drogą. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej cyt. jako: p.p.s.a.) w związku z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Natomiast zgodnie z treścią art. 15 § 2 p.p.s.a. do rozstrzygania sporów, o których mowa w art. 4 p.p.s.a. oraz do rozpoznania innych spraw należących do właściwości NSA na mocy odrębnych ustaw stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Przez spór o właściwość należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W rozpoznawanej sprawie zaistniały spór jest sporem negatywnym i dotyczy wskazania organu właściwego w sprawie rozpoznania wniosku [A.] Sp. z o.o. w W. o wydanie zezwolenia na lokalizację na lokalizację w pasie drogowym doziemnego przyłącza telekomunikacyjnego. Zgodnie z art. 19 ust. 1 u.d.p. organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, jest zarządcą drogi. Z kolei art. 19 ust. 2 u.d.p. przyporządkowuje zarządcę do kategorii danej drogi. I tak – dla dróg krajowych zarządcą jest GDDKiA (pkt 1), dla dróg wojewódzkich – zarząd województwa (pkt 2), odpowiednio dla dróg powiatowych i gminnych są nimi: zarząd powiatu (pkt 3) oraz wójt, burmistrz, prezydent miasta (pkt 4). Z treści przytoczonego przepisu zasadnie wywodzi się, że czynnikiem przesądzającym o tym, kto jest zarządcą drogi, jest to, do której z ustawowo określonych kategorii dróg (art. 2 ust. 1 u.d.p.) konkretna droga została zaliczona. Bez znaczenia w tej materii jest zaś tytuł prawny do działki, na której znajduje się droga(por. postanowienia NSA: z 24 listopada 2020 r., sygn. akt II GW 57/20; z 30 maja 2018 r., sygn. akt II GW 12/18; z 24 maja 2013 r., sygn. akt I OW 2/13; z 25 maja 2016 r., sygn. akt I OW 18/16; z 24 czerwca 2015 r., sygn. akt I OW 67/15, te i kolejne cytowane orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Trzeba zatem wskazać, że zasady zaliczania dróg do określonych ustawą o drogach publicznych kategorii (art. 2) regulują przepisy tej ustawy (art. 5-7 i art. 8) i kwestia ta nie może być przedmiotem samodzielnego ustalania przez Sąd w sprawie z wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. O tym kto jest zarządcą określonej kategorii drogi stanowi art. 19 ust. 2 u.d.p. Aby spór kompetencyjny mógł zostać rozstrzygnięty, konieczne jest uprzednie precyzyjne ustalenie stanu faktycznego sprawy, bowiem tylko dla konkretnego stanu faktycznego możliwe jest zastosowanie przez organy właściwych przepisów prawa materialnego. Nie można natomiast mówić o rozstrzygnięciu sporu kompetencyjnego, w sytuacji gdy stan faktyczny sprawy, w której taki spór się pojawia, nie jest ustalony jednoznacznie, a więc gdy spór jest w istocie sporem co do faktów, a nie co do kompetencji, czyli co do prawa, z którego te kompetencje wynikają (zob. np. postanowienia NSA: z 26 września 2014 r., sygn. akt II OW 64/14; z 14 kwietnia 2016 r., sygn. akt II GW 4/16; z 24 marca 2013 r., sygn. akt II GW 9/15). Ustalenie stanu faktycznego i określenie przedmiotu sprawy należy do organów administracji publicznej (art. 7 k.p.a.), a nie do NSA. Brak takich ustaleń powoduje, że wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego jest przedwczesny i jako taki podlega oddaleniu na podstawie art. 15 § 2 w związku z art. 151 p.p.s.a. (postanowienia NSA: z 16 lutego 2004 r., sygn. akt OW 39/04, ONSAiWSA 2004, nr 1, poz. 17; z 30 września 2004 r., sygn. akt OW 110/04, ONSAiWSA 2005, nr 2, poz. 46; z 19 listopada 2013 r., sygn. akt II GW 21/13). W niniejszej sprawie stan faktyczny nie został wystarczająco wyjaśniony. Nie jest bowiem jasne, do jakiej kategorii dróg należy zaliczyć sporny odcinek pasa drogi, na którym miałoby zostać zlokalizowane przyłącze telekomunikacyjne planowane przez [A.] Sp. z o.o. w W. Spółka wniosła o wydanie zezwolenie na lokalizację urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, czyli przyłącza teletechnicznego pomiędzy istniejącą studnią teletechniczną na działce o nr ew. [...], a istniejącym słupem energetycznym na działce o nr ew.: [...], tj. w pasie drogowym obejmującym działki ewidencyjne o numerach: [...], [...], [...], [...] obręb S., gmina Stara Błotnica. W ocenie Spółki GDDKiA będąc świadomy posiadania tytułu prawnego do wyżej wymienionych nieruchomości, wynikającego z treści ksiąg wieczystych o numerach [...], kwestionuje tylko fakt pełnienia zarządu nad tą drogą. Jak trafnie również wskazała Spółka we wniosku, przedmiotem tego sporu jest problem z ustaleniem kto jest zarządcą wymienionych pasów drogowych. W ocenie Spółki żaden z organów nie kwestionuje skutecznie kategorii dróg, do których należą działki nr [...], [...], [...], wskazując jedynie na fakt, że zarząd GDDKiA nie wygasł co do tych działek do dnia dzisiejszego. Z kolei GDDKiA powołując się na przepisy ustawy o drogach publicznych oraz ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych, zgodnie z którym czynnikiem przesądzającym o tym, kto jest zarządcą drogi i równocześnie organem właściwym do rozstrzygnięcia wymienionego wniosku w istocie zgadza się z trafnym poglądem, że decyduje kategoria, do której droga została zaliczona. Zasadniczo bowiem uprawnienie do zarządzania drogami publicznymi nie jest wynikiem przysługiwania tytułu własności, czy innego prawa do danej drogi publicznej, lecz jest skutkiem zaliczenia drogi do jednej z ustawowo określonych w art. 2 ust. 1 u.d.p. kategorii dróg publicznych (zob. postanowienia NSA: z 15 grudnia 2017 r., sygn. akt I OW 190/17; z 20 października 2016 r., sygn. akt I OW 131/16). W rozpoznawanej sprawie pozostałe dwa organy pozostające w sporze również nie uznały się za właściwe do rozpoznania wniosku Spółki. Starosta Powiatu Białobrzeskiego wskazał, że analiza posiadanych przez Powiat dokumentów, w tym protokołów przekazania dróg potwierdza, że działka nr. ew. [...] obręb [...] S. znajduje się w ciągu drogi S7, której zarządcą jest GDDKiA – Oddział w Warszawie, co zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 4 u.d.p. oznacza, że działka ta stanowi drogę krajową będącą pod zarządem GDDKiA. Z kolei GDDKiA wskazuje, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 u.d.p. do dróg krajowych wlicza się autostrady i drogi ekspresowe, natomiast działka nr [...] nie należy do żadnej z tych kategorii, nie jest to droga ekspresowa, wobec czego nie jest ona w zarządzie GDDKiA, lecz w zarządzie odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego. Natomiast działki o numerach ewidencyjnych: [...], [...], [...] obręb [...] S. znajdują się na odcinku drogi lokalnej wybudowanej w trakcie i na potrzeby budowy drogi S7 pomiędzy drogami powiatowymi. Odcinek ten nie został przekazany w zarząd Powiatowi Białobrzeskiemu. Z kolei Wójt Gminy Stara Błotnica w odpowiedzi na przesłany przez NSA wniosek Spółki przedłożył protokół przekazania organowi dróg lokalnych i wskazał, że nie jest zarządcą odcinka drogi lokalnej – działki ewidencyjne nr: [...], [...], [...]. [...] obręb S. znajdujących się po stronie zachodniej przebudowywanej drogi krajowej nr 7, bowiem Gmina – zgodnie z tym protokołem – przejęła odcinki dróg lokalnych wybudowane przy przebudowie drogi krajowej nr 7 znajdujące się po stronie wschodniej. Wobec powyższego wskazać należy, że przedmiotem niniejszego sporu jest w głównej mierze kwestia ustalenia podstawy prawnej zarządu drogami. Dopiero bezsporne ustalenie charakteru drogi, a przede wszystkim położenia działek objętych inwestycją w stosunku do pasów drogowych pozwoli ustalić właściwość organu. Wykazanie powyższej kwestii należy do Spółki i organów, a nie do NSA. Organy i wnioskodawca nie przedstawiły wystarczających dokumentów wskazujących na miejsce położenia działek objętych inwestycją, a co za tym idzie, nie ma podstaw do ustalenia pasa drogowego, w którym znajduje się inwestycja. W aktach sprawy znajdują się: przedłożony przez Powiat Białobrzeski protokół przekazania – przejęcia odcinków dróg lokalnych wybudowanych przy zmodernizowanej drodze krajowej nr 7 z dnia 30 kwietnia 2009 r., Uchwała nr XXV/180/09 Rady Powiatu Białobrzeskiego z dnia 31 marca 2009 r. w sprawie zaliczenia do kategorii dróg powiatowych odcinków dróg lokalnych wybudowanych przy realizacji przedsięwzięcia pod nazwą "Budowa drogi ekspresowej S7 Białobrzegi - Jedlińsk" wraz z mapą wskazująca sporny odcinek drogi oraz przedłożony przez Gminę Stara Błotnica protokół przekazania – przejęcia odcinków dróg lokalnych wybudowanych przy zmodernizowanej drodze krajowej nr 7 z dnia 26 marca 2009 r. wraz z załączonymi mapami, jednak z żadnego z tych dokumentów jednoznacznie nie wynika gdzie są położone działki objęte inwestycją, zwłaszcza że z pisma Starosty wynika, że znajdują się one w innym miejscu niż nowowybudowany odcinek drogi powiatowej. W ocenie NSA wniosek należało oddalić, ponieważ w niewystarczający sposób wnioskodawca i organy pozostające w sporze wykazały stan faktyczny, na tle którego powstał spór. NSA wskazuje ponadto, że oddalenie wniosku nie zamyka drogi do ponownego złożenia wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego przez uprawniony podmiot. W celu umożliwienia NSA rozstrzygnięcia tego sporu, konieczne jednak będzie jednoznaczne wykazanie miejsca położenia działek w stosunku do pasa drogowego drogi, przy której znajdują się działki. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a., art. 64 § 3 p.p.s.a. i art. 193 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.