II OZ 1391/16

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia S. K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 października 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 872/16 oddalające wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi S. K. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę postanawia: oddalić zażalenie. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z dnia 10 października 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 872/16 oddalił wniosek skarżącego o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę. Zaskarżoną decyzją Wojewoda Śląski utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] maja 2016 r., nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku usługowego – sprzedaż i wymiana opon, wulkanizacja, montaż sprzętu grającego – zbiornika wód deszczowych i roztopowych o poj. 8 m3, na działce nr [...] w B., obręb A. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach S. K. zawarł wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, wskazując, że jej wykonanie może spowodować nieodwracalne skutki. Zdaniem Sądu wniosek skarżącego o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie zasługiwał na uwzględnienie. W rozpatrywanej sprawie nie wskazano bowiem okoliczności, których wystąpienie przemawiałoby za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji. Nie przybliżono też żadnej przesłanki, o której mowa w przywołanym wyżej przepisie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", tzn. nie wykazano, że wykonanie zaskarżonej decyzji spowodowałoby skutek w postaci groźby wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody lub, że powstałe skutki byłyby trudne do odwrócenia. Podstawy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji nie mogą natomiast stanowić zarzuty sformułowane w skardze w zakresie wydania tej decyzji z naruszeniem przepisów prawa. Na tym etapie postępowania Sąd nie jest bowiem upoważniony do rozstrzygania tej kwestii i z tego też względu nie może ona stanowić podstawy uwzględnienia wniosku o wstrzymanie. Sąd pierwszej instancji podkreślił również, że rozpoznając złożony wniosek nie można pominąć, że stosownie do art. 35a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290, ze zm.) w przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję o pozwoleniu na budowę, wstrzymanie wykonania tej decyzji Sąd może uzależnić od złożenia przez skarżącego kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora z powodu wstrzymania wykonania takiej decyzji. Przywołany przepis wskazuje, że wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę, stanowić może dużą dolegliwość dla inwestora, mogącą nierzadko spowodować większą szkodę niż szkoda, jaka może wyniknąć z kontynuowania robót budowlanych prowadzonych w oparciu o zaskarżoną decyzję. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył S. K. zarzucając naruszenie art. 61 § 3 P.p.s.a. poprzez oddalenie wniosku skarżącego o wstrzymanie wykonania decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] czerwca 2016 r., podczas gdy w przedmiotowej sprawie spełnione zostały przesłanki spowodowania, przez wykonanie decyzji w postaci rozpoczęcia budowy przez inwestora, nieodwracalnych skutków, która to budowa, w przypadku uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, będzie podlegała rozbiórce dopiero w ostateczności, albowiem z przepisów ustawy - Prawo budowlane wynika zasada legalizacji samowoli budowlanej, natomiast rozbiórka następuje wyjątkowo i z pewnością nie zostanie dokonana przez inwestora dobrowolnie (art. 48 Prawa budowlanego). Wnioskodawca upatruje nieodwracalne skutki w tym, że w przypadku rozpoczęcia budowy przez inwestora, a następnie uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, żądanie przez niego odszkodowania, które w takim stanie rzeczy by mu przysługiwało spowoduje stratę przez Skarb Państwa, a co za tym idzie jej skutki odczuje każdy obywatel. Wstrzymanie więc wykonania przedmiotowej decyzji leży nie tylko w indywidualnym interesie skarżącego, ale przede wszystkim w interesie społecznym wszystkich obywateli. Nie sposób zatem zgodzić się z twierdzeniem Sądu, jakoby jedyne negatywne skutki wykonania decyzji ponosił inwestor. Rozpoczęcie budowy spowoduje w ocenie skarżacego, wypełnienie przesłanki z art. 61 § 3 P.p.s.a., a więc nieodwracalne lub trudne do usunięcia skutki. Za faktem, że do wstrzymania wykonania decyzji wystarczy wystąpienie trudnych do usunięcia skutków przemawia, jego zdaniem, stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym "Przesłankami do wstrzymania wykonania decyzji przez sąd są niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, przy czym zaznaczyć należy, iż szkoda nie musi mieć charakteru materialnego, natomiast trudne do odwrócenia skutki to skutki faktyczne lub prawne, które raz zaistniałe spowodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, a powrót do stanu poprzedniego może nie nastąpić lub nastąpić po długim czasie czy przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków." (postanowienie z dnia 1 grudnia 2015 r. Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, II GZ 770/15, LEX nr 1948577). Nie może pozostawać również bez znaczenia fakt, że skarga na decyzję Wojewody Śląskiego opiera się na zarzucie, że planowana inwestycja jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Racją jest, że w niniejszym postępowaniu wpadkowym, Sąd nie rozstrzyga merytorycznie skargi, jednakże nie powoduje to odgórnie, że wszelkie argumenty podniesione w całej skardze, nie mogą być wzięte pod uwagę przy rozpoznaniu wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji. Sąd rozpoznający przedmiotowy wniosek powinien wziąć te okoliczności pod uwagę, jeśli mogą stanowić podstawę wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji. Wykonanie decyzji w postaci rozpoczęcia budowy przez inwestora jest tą okolicznością, o której stanowi art. 61 § 3 P.p.s.a., a więc będzie okolicznością powodującą nieodwracalne skutki. Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 października 2016 r. w sprawie o sygn. akt II SA/GI 872/16 i wstrzymanie wykonania ww. decyzji na podstawie art. 188 w zw. z art. 197 § 2 P.p.s.a. oraz zasądzenie kosztów postępowania zażaleniowego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie ma usprawiedliwionych podstaw. W myśl art. 61 § 3 P.p.s.a., sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonej decyzji, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z konstrukcji tej normy prawnej wynika, że na skarżącym spoczywa ciężar wykazania przesłanek zawartych w cytowanym przepisie, zaś sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli jest spełniona ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdy akt lub czynność zostanie wykonana. Analiza wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz zażalenia skarżącego nie stwarza podstaw do przyjęcia, że strona uprawdopodobniła w nim przesłanki określone w art. 61 § 3 P.p.s.a. Zawarty w skardze wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie zawiera argumentów, które mogłyby przemawiać za koniecznością wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Przez niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków należy rozumieć taki stan, w wyniku którego może zostać wyrządzona szkoda, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot świadczenia ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy jej pierwotnych cech. W rozpatrywanej sprawie taki przypadek nie występuje. Należy mieć na uwadze, że wybudowanie budynku nie wywołuje skutku o charakterze nieodwracalnym. W orzecznictwie sądowym przejmuje się, że wykonanie obiektu budowlanego jest zdarzeniem faktycznym, a nie prawnym i wobec tego nie prowadzi do skutku, który można określić jako nie dający się odwrócić, bo jego odwrócenie zależy tylko od możliwości technicznych inwestora. Ponadto Sąd rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, powinien brać pod uwagę interesy prawne i stanowiska wszystkich uczestników postępowania, bowiem niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, o czym mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a., może zachodzić nie tylko po stronie wnoszącego skargę (wnioskodawcy), ale również po stronie innych uczestników postępowania. Wznoszenie obiektów budowlanych przed rozpoznaniem sprawy przez sąd z reguły łączy się z niebezpieczeństwem powstania szkody lub trudnych do odwrócenia skutków, niemniej jednak, jak trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, ryzyko prowadzenia w tym czasie robót budowlanych przede wszystkim obciąża inwestora. To inwestor bowiem decydując się na realizację inwestycji na podstawie decyzji objętej skargą do sądu administracyjnego ponosi ryzyko ewentualnego wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego przez sąd administracyjny. Strona nie przedstawiła nowych okoliczności, czy argumentów, które w aktualnym stanie sprawy uzasadniałyby uwzględnienie wniosku. Przepisy ustawy – Prawo budowlane nie dają podstaw do przyjęcia jako zasady legalizacji samowoli budowlanej, natomiast rozbiórki jako wyjątku od tej zasady. Legalizacja inwestycji zrealizowanej niezgodnie z przepisami jest możliwa jedynie w wypadku stwierdzenia możliwości doprowadzenia jej do stanu zgodnego z prawem. We wszystkich pozostałych przypadkach organ ma obowiązek wydania decyzji o rozbiórce. Bez znaczenia w kwestii możliwości zastosowania art. 61 § 3 P.p.s.a. jest natomiast czy inwestor dokona rozbiórki dobrowolnie, czy też niezbędne będzie wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Sam fakt rozpoczęcia budowy nie powoduje, wbrew sugestii skarżącego, automatycznego wypełnienia przesłanki z art. 61 § 3 P.p.s.a., w postaci nieodwracalnych lub trudnych do usunięcia skutków prawnych. Mogłoby to wynikać jedynie ze szczególnych okoliczności występujących w danej sprawie, których jednak w rozpatrywanej sprawie nie stwierdzono. Nie znajduje uzasadnienia twierdzenie skarżącego, że sam fakt rozpoczęcia budowy budynku usługowego spowoduje wystąpienie trudnych do usunięcia skutków. Wbrew twierdzeniu skarżącego nie mogą być również wzięte pod uwagę przy rozpoznaniu wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji podniesione w skardze argumenty odnoszące się do zgodności z prawem decyzji o pozwoleniu na budowę. W kwestii wniosku strony o zwrot kosztów postępowania należy stwierdzić, że stosownie do treści art. 209 P.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w tym zakresie w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniach, o których mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 P.p.s.a. W konsekwencji wniosek strony należało uznać za niezasadny jako nieznajdujący podstawy w przepisach prawa. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 P.p.s.a., postanowił jak w sentencji.