IV SAB/Wr 226/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędziowie Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 października 2021 r. sprawy ze skargi M.L. na bezczynność Kierownika Zespołu Publicznych Zakładów Opieki Zdrowotnej w Z. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza, że Kierownik Zespołu Publicznych Zakładów Opieki Zdrowotnej w Z. dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia [...] listopada 2020r. ; II. stwierdza, że bezczynność w prowadzeniu postępowania przez Kierownika Zespołu Publicznych Zakładów Opieki Zdrowotnej w Z. w sprawie, o której mowa w pkt I wyroku, nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Kierownika Zespołu Publicznych Zakładów Opieki Zdrowotnej w Z. do załatwienia wniosku ; IV. zasądza od Kierownika Zespołu Publicznych Zakładów Opieki Zdrowotnej w Z. na rzecz skarżącego kwotę 100 ( sto ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE M.L. ( dalej: wnioskodawca, skarżący ) wnioskiem z dnia [...] listopada 2020 r. , złożonym via e-PUAP , adresowanym do Zespołu Publicznych Zakładów Opieki Zdrowotnej w Z. , domagał się udostępnienia informacji publicznej w formie skanów / kopii następujących dokumentów: 1/protokołów posiedzeń Rady Społecznej ZP ZOZ w Z. odbytych w latach 2018, 2019 i 2020, 2/ przedstawionych w latach 2018,2019 i 2020 kierownikowi jednostki wniosków i opinii Rady Społecznej ZP ZOZ w Z. w sprawach: a) planu finansowego, w tym planu inwestycyjnego, b) rocznego sprawozdania z planu finansowego, w tym planu inwestycyjnego, c) kredytów bankowych lub dotacji ( np. na zakup USG) , d) podziału zysku, e) zbycia aktywów trwałych oraz zakupu lub przyjęcia darowizny nowej aparatury i sprzętu medycznego ( np. zakupu aparatu USG ) , f) regulaminu organizacyjnego, 3/ okresowych analiz dokonanych przez Radę Społeczną ZP ZOZ w Z. skarg i wniosków wnoszonych w latach 2018-2020 przez pacjentów, 4/ opinii Rady Społecznej ZP ZOZ w Z. w sprawie wniosku o czasowym zaprzestaniu działalności leczniczej ( np. związanej z Covid-19 ). Pismem z dnia 2 kwietnia 2021 r. skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność Kierownika Zespołu Publicznych Zakładów Opieki Zdrowotnej w Z. ( dalej: organ) w zakresie udostępnienia informacji publicznej , z tym uzasadnieniem, że do dnia składania skargi informacja objęta wnioskiem z dnia [...] listopada 2020 r. nie zastała mu udzielona. Skarżący wniósł o : 1/ uznanie, że organ dopuścił się bezczynności w załatwieniu sprawy oraz wyznaczenie organowi zobowiązanemu terminu do jej załatwienia, 2/stwierdzenie, że niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa , 3/ w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa wart 54 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, wymierzenie na podstawie art. 55 § 1 ustawy organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy. 4/ obciążenie organu, którego działanie objęte jest przedmiotem skargi kosztami postępowania skargowego. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o umorzenie postępowania, ewentualnie, w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku o oddalenie skargi, przyznając fakt ,że wniosek został złożony za pośrednictwem skrzynki ePUAP. W tym zakresie organ wyjaśnił ,że wnioskodawca skierował do niego tą samą drogą pismo z pytaniem, czy odebrano jego wniosek, a także ponaglenie oraz ponowne ponaglenie. Dopiero w dniu 13 kwietnia 2021r. w związku ze składaniem przez organ sprawozdania do Gminy Z. powzięto wiedzę o powyższych pismach złożonych przez wnioskodawcę. W dniu 19 kwietnia 2021 r. organ udzielił odpowiedzi na przedmiotowy wniosek , udostępniając protokoły Rady Społecznej z lat 2018, 2019 i 2020 oraz informując, że Rada Społeczna nie składała do organu żadnych wniosków, opinii ani analiz. Tym samym skarżący uzyskał żądane informacje publiczne, o udostępnienie których wnosił. W związku z powyższym -zdaniem organu - skarga jest bezprzedmiotowa , gdyż wypełnił on swój obowiązek i z tego powodu orzekanie o obowiązku jego wykonania byłoby bezprzedmiotowe. Dodatkowo organ podniósł , że nie można mu przypisać rażącego naruszenia prawa. O takim naruszeniu można mówić jedynie wówczas, gdy naruszono prawo w sposób oczywisty. W tym zakresie organ wyjaśnił, że posiada on trzy skrzynki ePUAP: "Domyślną", "Kontrole" oraz "Skład ESP". Dwie pierwsze aktywowano wcześniej i ustawiono dla nich automatyczne powiadomienia na e-mail. Skrzynki te służą głównie do kontaktu z NFZ i do zamawiania szczepionek. Aktywacja trzeciej skrzynki, na którą wpłynęły pisma skarżącego nastąpiła w dniu 5.06.2020r. Na tę skrzynkę wypłynęła jedynie testowa wiadomość z Urzędu Gminy Z., która została odebrana w czasie testowania. Następnie wpłynęły dwie wiadomości z Fundacji A., dwie wiadomości od Rzecznika Finansowego - wysłane do organu omyłkowo , bo nie dotyczą naszych spraw oraz pisma skarżącego. Wszystkie powyższe wiadomości zostały odczytane przez organ dopiero w dniu 13 kwietnia 2021r. Okazało się, że dla tej skrzynki skutecznie nie ustawiono powiadomień e-mail, a tym samym organ nie był automatycznie powiadamiany o wpływających na skrzynkę wiadomościach. Jak przyznał dalej organ , błędnie założono, że brak powiadomień e- mailowych oznacza również brak wpływu na ww. skrzynkę wiadomości. Pracownicy organu nie logowali się na ww. skrzynkę od momentu jej testowania, gdyż nie wysyłali za jej pośrednictwem żadnej korespondencji. Jednocześnie z uwagi na sytuację epidemiczną i zaangażowanie wszystkich sil i środków do walki z pandemią, nie logowano się na ww. skrzynkę profilaktycznie , aby zweryfikować czy powiadomienia e- mailowe działają. Z uwagi na epidemię zmienił się sposób obsługi pacjentów - poza standardowymi konsultacjami pacjentów, wprowadzono również teleporady, zwiększyła się też liczba wystawianych e-recept, a później doszły jeszcze elektroniczne skierowania na badania, a w tym roku zamawianie szczepionek i przeprowadzanie szczepień (wraz z rejestracją pacjentów na szczepienia, przeprowadzaniem ankiet itp.). Wniosek, który zainicjował niniejsze postępowanie był pierwszym wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, który wpłynął za pośrednictwem ePUAP. Brak udzielenia informacji wynikał z braku ustawienia automatycznych powiadomień w połączeniu z brakiem regularnego logowania się na skrzynkę w celu sprawdzenia czy powiadomienia automatyczne prawidłowo działają, czy wpłynęła korespondencja. W chwili obecnej automatyczne powiadomienia funkcjonują prawidłowo, a dodatkowo skrzynka jest sprawdzana przynajmniej jeden raz w tygodniu. ZP ZOZ ma świadomość obowiązków jakie wynikają z ustawy o dostępie do informacji publicznej, przy czym brak stosownych działań w niniejszej sprawie nie wynikał ze świadomego działania organu i uporczywego nieudostępniania żądanych informacji, był wynikiem błędu, jaki powstał w warunkach ciągłej walki organu o zdrowie i życie pacjentów w związku pandemią koronawirusa. Skarżący pismem procesowym z dnia 12 lipca 2021r. podtrzymał skargę na bezczynność organu, wywodząc ,że bezczynność organu jest bezsporna . Jednocześnie skarżący przyznał, że organ w dniu 19 kwietnia 2021r. udzielił mu odpowiedzi na przedmiotowy wniosek. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje: Stosownie do treści przepisu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a , kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Uwzględniając skargę na bezczynność sąd administracyjny zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, o czym stanowi art. 149 §1 p.p.s.a. W tym zakresie stwierdzić należy, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym w prawie terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności . Wniesienie skargi na bezczynność organu jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu. Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Innymi słowy bezczynność organu administracyjnego można najogólniej określić jako taki stan rzeczy, w którym zawisła przed organem sprawa nie została załatwiona, mimo upływu przewidzianych w przepisach prawa terminów, a organ nie podejmuje w tym zakresie żadnych działań. Przechodząc od tych ogólnych uwag do realiów badanej sprawy stwierdzić należy, że przedmiotem skargi jest prawo do informacji publicznej udzielanej na zasadach i w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz. U z 2019 r., poz.1429), zwanej dalej: u.d.i.p. . Powyższa ustawa w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, nie zawiera jednak przepisów, które dotyczyłyby bezczynności organu. Ustawa o dostępie do informacji publicznej, przewiduje, wymienione w art. 7 ust. 1 u.d.i.p. różne sposoby udostępniania. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek, o czym stanowi art. 10 u.d.i.p. W kontrolowanej sprawie pozostaje poza sporem między stronami, że stosowny wniosek skarżący złożył, zaś adresat wniosku na przedmiotowy wniosek zareagował, wystosowaniem do skarżącego pisma z dnia 19 kwietnia 2021 r. Analiza treści powyższego pisma w kontekście złożonej przez stronę skargi na bezczynność organu wymaga stwierdzenia, że złożenie wniosku przez osobę wykonującą prawo do informacji nie nakłada na podmiot zobowiązany obowiązku automatycznego udostępnienia informacji, gdyż w pierwszej kolejności powinien on stwierdzić, czy jest on w posiadaniu wnioskowanej informacji, a następnie czy przepisy komentowanej ustawy znajdują zastosowanie w danej sytuacji. W przypadku pozytywnej odpowiedzi w dalszej kolejności podmiot zobowiązany powinien ocenić, czy nie zachodzą przesłanki ograniczające dostępność informacji, o których mowa w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. . Mając na uwadze ograniczenie badania merytorycznego sprawy, jakim niewątpliwie jest bezczynność organu, należy wyjaśnić, czy informacja, o której udostępnienie wystąpił skarżący stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji. Jest to niezbędne, aby stwierdzić, że podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej pozostaje w bezczynności (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2007 r., sygn. akt. I OSK 50/06, Lex 291197). Prawo do uzyskiwania informacji publicznej zagwarantowane jest w Konstytucji RP. Zgodnie z art. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym przyjęto, że informację publiczną stanowi każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów. Oceniając pod takim kątem żądanie objęte przedmiotowym wnioskiem stwierdzić należy, że informacja, o której w nim mowa ma niewątpliwie walor informacji publicznej i jest objęta zakresem przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji. Dotyczy bowiem przedmiotu, o którym mowa w art.6 ust.1 pkt 3 lit. b u.d.i.p., a więc informacji o zasadach i trybie działania osób prawnych samorządu terytorialnego w zakresie wykonywania zadań publicznych i ich działalności w ramach gospodarki budżetowej i pozabudżetowej. Zakresem ustawy o dostępie do informacji publicznej objęta jest bowiem informacja o faktach i dokumentach wskazujących na tryb procedowania przez podmioty wymienione w art. 4 ust.1 u.d.i.p. , w zakresie wykonywanych przez nie zadań publicznych i gospodarowania majątkiem publicznym (komunalnym) . Z kolei oceniając pod względem podmiotowym przedmiotowy wniosek o udostępnienie informacji publicznej wskazać należy, że podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej są m.in. podmioty , które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym (art. 4 ust.1 pkt 5 u.d.i.p.) . Nie ulega wątpliwości, że takim podmiotem w rozumieniu art. 4 ust.1 pkt 5 u.d.i.p. jest Kierownik Zespołu Publicznych Zakładów Opieki Zdrowotnej. W związku z tym należy zaliczyć go do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej . Ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje dwie formy reakcji organu na wniosek strony. Z jednej strony jest to udzielenie żądanych informacji, które należy traktować jako czynność materialno-techniczną, z drugiej zaś, w przypadku odmowy ich udostępnienia jest to decyzja administracyjna. Oceniając pod takim kątem pismo organu z dnia 19 kwietnia 2021 r. adresowane do skarżącego, stwierdzić należy ,że jest dostatecznym odniesieniem się do żądanej przez niego informacji w punktach od 1 do 4 przedmiotowego wniosku . jakkolwiek nie wyczerpuje rzecz jasna w pełni zakresu żądań wniosku.Takie działanie organu było wystarczające dla uchylenia się od zarzutu bezczynności w rozpoznaniu wniosku w tym zakresie . W tym miejscu przywołać należy treść art. 4 ust. 3 u.d.i.p. , z którego wynika ogólna zasada, wedle której do udzielania informacji publicznej zobowiązane są podmioty będące w ich posiadaniu. Z brzmienia cytowanego przepisu wynika, że adresat wniosku jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, jeżeli ją ma, bez względu na to, czy wiąże się ona z zakresem jego kompetencji, czy też jest informacją uzyskaną od innych podmiotów. Trzeba zatem przyjąć, że obowiązek informacyjny podmiotu zobowiązanego nie musi być adekwatny do zakresu jego działania, ale jest tylko i wyłącznie konsekwencją faktu dysponowania daną informacją. Przy czym podmiot, który twierdzi, że nie posiada informacji wskazanej we wniosku, powinien twierdzenie to uwiarygodnić. Powiadomienie o nieposiadaniu żądanej informacji powinno zawierać dane pozwalające na ocenę rzetelności takiego twierdzenia. Powyższemu obowiązkowi organ zadość uczynił. Spajając te część rozważań , stwierdzić należy ,że odpowiedź organu sformułowana w piśmie z dnia 19 kwietnia 2021 r. była wystarczająca do prawidłowego rozpoznania wniosku skarżącego i świadczy o zastosowaniu przez organ prawidłowej prawnej formy działania. W związku z tym ocena w takim kontekście działania organu podjętego w celu załatwienia wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej nie uzasadnia - na moment rozpoznania przez sąd administracyjny skargi - zarzutu jego bezczynności, aczkolwiek przyjęty przez organ tryb procedowania w zakresie udostępniania żądanej informacji publicznej ocenić należy jako wadliwy . Wypada w tym miejscu przypomnieć, że termin do załatwienia sprawy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej wynosi 14 od dnia doręczenia adresatowi wniosku ( art.13 ust.1 u.d.i.p.) , przy czym dzień, w którym wniosek wpłynął lub został osobiście złożony nie jest wliczany do 14-dniowego terminu, przewidzianego dla udzielania informacji. Natomiast gdy podmiot dysponujący nie jest w stanie dotrzymać terminu przewidzianego w art.13 ust.1 u.d.i.p., powinien zastosować procedurę, o której mowa w art.13 ust.2 u.d.i.p. . A zatem powinien zawiadomić wnioskodawcę w terminie 14 dni od daty otrzymania wniosku o fakcie uchybienia terminowi do udzielenia informacji publicznej, z jednoczesnym podaniem przyczyn opóźnienia i wskazaniem terminu, w którym udostępni informację, nie dłuższym jednak niż dwa miesiące od złożenia wniosku. Z materiału aktowego badanej sprawy wynika, że reakcja organu na udzielenie informacji publicznej objętej wnioskiem skarżącego z dnia 15 listopada 2020 r. nastąpiła dopiero w piśmie organu z dnia 19 kwietnia 2021 r. Jednakże zauważyć należy, że udostępnienie żądanej informacji nastąpiło dopiero po wniesieniu przedmiotowej skargi na bezczynność organu i po upływie czternastodniowego przewidzianego przez ustawodawcę terminu , co wynika z prostego porównania daty sporządzenia skargi i jej wpływu do organu (2 kwietnia 2021 r.), daty udzielenia odpowiedzi na wniosek ( 19 kwietnia 2021 r.) , daty sporządzenia odpowiedzi na skargę (19 kwietnia 2021 r.) oraz daty przekazania skargi przez organ do Sądu (20 kwietnia 2021 r. – prezentata Sądu). Wobec tego udzielenie wnioskodawcy informacji pismem z dnia 19 kwietnia 2021r. , czyni bezprzedmiotowym postępowanie w sprawie ze skargi na bezczynność organu na dzień jej rozpoznania przez sąd administracyjny. Wskazać bowiem należy, że skargę na bezczynność organu sąd administracyjny rozpoznaje według stanu faktycznego i prawnego na datę rozpoznania skargi. W tej sytuacji postępowanie w niniejszej sprawie w zakresie bezczynności organu w udostępnieniu informacji publicznej podlegało umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., jako bezprzedmiotowe. Z bezprzedmiotowością postępowania sądowoadministracyjnego w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. mamy do czynienia wówczas, kiedy w toku postępowania, a przed wydaniem wyroku zaistnieją zdarzenia, które czynią wydanie wyroku zbędnym lub niedopuszczalnym. Taka sytuacja wystąpiła w badanej sprawie, w związku z czym wydanie wyroku w przedmiocie zobowiązania organu do załatwienia wniosku skarżącego stało się zbędne. Z tych względów orzeczono jak w pkt III wyroku . Z kolei oceniając charakter zaistniałej bezczynności, jak tego wymaga art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd stwierdził, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa, gdyż zachowanie podmiotu zobowiązanego w kontrolowanej sprawie nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych na niego mocą ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przemawia za tym fakt, że organ nie pozostawił wniosku skarżącego bez odpowiedzi i ustosunkował się do niego, wprawdzie z przekroczeniem terminu zakreślonego ustawą o dostępie do informacji publicznej, lecz bezczynność w zakresie faktycznego udzielenia żądanych danych wynosiła niewiele, ponad 4 miesiące. Z powyższego wynika, że opóźnienie w rozpoznaniu wniosku skarżącego nie miało charakteru opóźnienia znacznego i tym samym nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa. Natomiast ostatecznie wniosek został prawidłowo załatwiony przy wykorzystaniu przez podmiot zobowiązany właściwej prawnej formy działania. Z tych względów Sąd uznał, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w związku z czym, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., orzekł jak w pkt II wyroku. O kosztach postępowania (pkt III sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., zaliczając do niezbędnych kosztów procesu uiszczony przez skarżącego wpis od skargi w kwocie 100 zł. Końcowo wyjaśnić również należy ,że Sąd orzekał w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.