II SA/Gd 39/12

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz, Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Maria Flisikowska, po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 17 października 2012 r. sprawy ze skargi P. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 listopada 2011 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 25 stycznia 2011 r., nr [...]. UZASADNIENIE Decyzją z dnia 25 stycznia 2011 r. nr [...] Wójt Gminy, na mocy art. 59, 60, 61 ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) - zw. dalej ustawą oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588 ze zm.) - zw. dalej rozporządzeniem, po rozpatrzeniu wniosku P. W. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla budynku o lekkiej konstrukcji na dz. nr [...], obr. K. B. w gminie K., odmówił ich ustalenia, w związku z niespełnieniem warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy. W uzasadnieniu decyzji organu I instancji wskazano, że w stosunku do terenu, na którym planowana jest inwestycja, nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego oraz nie istnieje obowiązek jego sporządzenia, wynikający z art. 14 ust. 7 ustawy. Organ wskazał, że na podstawie art. 53 ust. 3 ustawy przeprowadzona została analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy. Ponadto, dokonał analizy przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy, wynikających z art. 61 ust. 1 ustawy. Zdaniem organu, w okolicznościach niniejszej sprawie nie jest spełniony tzw. warunek dobrego sąsiedztwa, gdyż w obszarze analizowanym brak jest terenów z zabudową jednorodzinną lub rekreacji indywidualnej, dostępnych z dróg wewnętrznych, wyszczególnionych w decyzji. Organ wskazał przy tym, że wprawdzie na wyszczególnionych w uzasadnieniu decyzji sąsiednich działkach występuje zabudowa gospodarcza i letniskowa, jednak nie może ona stanowić tzw. dobrego sąsiedztwa, gdyż ma charakter zabudowy nielegalnej. Ponadto organ wskazał, że planowana inwestycja nie spełnia przesłanki, wymienionej w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy, gdyż działka nr [...] położona jest na terenie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu w strefie 100 m od linii brzegu kanału rzeki K. Tymczasem rozporządzenie Wojewody dotyczącego utworzenia tej formy ochrony przyrody wprowadza zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek. Powołując się na rozporządzenie mające zastosowanie, przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – na § 3 ust. 1 i 2, organ wyznaczył wobec działki, objętej wnioskiem obszar analizowany. Wskazano, że szerokość frontu działki wynosi 24 m, więc ustalono obszar analizowany w kierunku północnym, południowym i zachodnim w odległości 140 m, zaś w kierunku wschodnim – około 78 m. Obszar ten zaznaczono na załączniku graficznym do decyzji. Następnie, na tak wyznaczonym obszarze organ przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie ustawowych przesłanek z art. 61 ust. 1 ustawy. Odwołanie od tej decyzji wniósł P. W. Po rozpoznaniu jego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w decyzji z 7 listopada 2011 r. nr [...], zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że w jego ocenie granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone w sposób prawidłowy, z uwzględnieniem treści art. 52 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tym zakresie organ odwoławczy odwołał się do przepisów rozporządzenia. Następnie wskazano, że stosowanie do Analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy, działka nr [...] jest położona na terenie rolnym, poza obszarem zabudowy wsi. Szerokość frontu działki wynosi ok. 24 m. Obszar analizowany wyznaczono zatem, zdaniem organu odwoławczego, zgodnie z przepisami prawa, w zakresie szerszym niż minimalny, wynikający z ustawy. Pomimo tak wyznaczonego obszaru, ustalenie warunków nowej zabudowy nie było możliwe, gdyż występująca na nim zabudowa letniskowa jest nielegalna. Na załączniku do analizy zaznaczono działki, dla których wydano nakaz rozbiórki oraz działki, na których wprawdzie istnieje zabudowa, lecz toczą się postępowania w sprawie nakazu rozbiórki. W takiej zaś sytuacji nie jest spełniony warunek tzw. dobrego sąsiedztwa, umożliwiający wydanie decyzji zgodnie z wnioskiem inwestora. Następnie organ odwoławczy wskazał, że teren objęty wnioskiem położony jest w granicach [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu i w granicach [...] Parku Krajobrazowego. W stosunku do tego terenu obowiązuje zatem reżim prawny, wynikający z uchwały nr [...] Sejmiku województwa z dnia 28 kwietnia 2010 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie [...] (Dz. U. Woj. [...]). § 5 tej uchwały wprowadza zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych. Tym samym, ten zakaz ma zastosowanie również do inwestycji odwołującego, która zlokalizowana w odległości mniejszej niż 100 m od rzeki K. W skardze na powyższą decyzję P. W. zarzucił naruszenie: 1. przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy oraz §§ 3 i 9 rozporządzenia , 2. przepisów prawa materialnego, tj. art. 65 ust. 1 pkt 1 ustawy przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, ze w obszarze analizowanym nie ma działek zabudowanych w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, 3. przepisów prawa materialnego, tj. art. 65 ust. 1 pkt 5 w/w ustawy w związku z § 2 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia nr [...] Wojewody) poprzez ich błędną wykładnię, a w następstwie tego niewłaściwe zastosowanie przez uznanie, że zamierzony obiekt budowlany znajduje się w obszarze, na którym zakazane jest lokalizowanie obiektów budowlanych, 4. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 i 77 kpa przez nie zebranie i rozważenie całego materiały dowodowego pod kątem szkodliwego oddziaływania planowanej inwestycji budowlanej na otoczenie wsi K. B., wpisanej do rejestru zabytków województwa [...] pod numerem rejestru [...], 5. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 107 § 3 kpa przez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu podstaw faktycznym i prawnych decyzji, a zwłaszcza, w jaki sposób planowana inwestycja budowlana będzie oddziaływać na otoczenie wsi K. B. Wskazując na powyższe, skarżący wniósł o uchylenie w całości decyzji organu I i II instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przytoczona w uzasadnieniu skarżonej decyzji. W pismach procesowych z 24 września 2012 r. oraz 3 października 2012 r. skarżący podniósł zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7 i 77 kpa poprzez nie wyjaśnienie, czy ciek wodny o nazwie K. jest rzeką, która to okoliczność ma istotne znaczenie dla możliwości lokalizowania obiektów budowlanych w odległości 100 m od niego. Ponadto, zarzucił naruszenie §§ 3 i 9 rozporządzenia, które w istocie stanowiło o braku wykonania zaleceń organu odwoławczego (wynikających z kasatoryjnej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 października 2010 r. nr [...]) w stosunku do postępowania organu I instancji, zakończonego decyzją Wójta gminy z dnia 26 stycznia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wskazać, że badając niniejszą sprawę z urzędu sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności wydanych w niniejszej sprawie decyzji. Podobnie, sąd nie stwierdził zaistnienia okoliczności, które mogłyby skutkować wznowieniem postępowania administracyjnego. Skarga została wniesiona w ustawowym terminie. Skarga jest zasadna, a podniesione w niej zarzuty naruszenia prawa, skutkować musiały jej uwzględnieniem. Przedmiotem badania legalności w niniejszym postępowaniu jest decyzja odmawiająca ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji w postaci budowy budynku o lekkiej konstrukcji na działce nr [...] we wsi K. B., gm. K. oraz utrzymująca ją w mocy decyzja organu drugiej instancji. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy był m. in. brak kontynuacji funkcji zabudowy, czyli niespełnienie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy . Przepis art. 61 ust. 1 ustawy określa warunki konieczne do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, których jedynie łączne spełnienie umożliwia ich wydanie. Wśród tych warunków art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy przewiduje warunek zabudowy co najmniej jednej działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Z przepisu tego wynika konieczność dokonania analizy, czy na działkach sąsiednich z działką, na której planowana jest inwestycja, istnieje zabudowa, na podstawie której można by określić funkcję, parametry, cechy i wskaźniki nowej zabudowy. Sposób ustalania wymagań dla nowej zabudowy uregulowany został w, wydanym na podstawie ust. 6 art. 61 przywołanej ustawy, rozporządzeniu . Zgodnie z § 3 ust. 1 wskazanego rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2). Mapa, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym to mapa zasadnicza lub, w przypadku jej braku, mapa katastralna, przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmująca teren, którego wniosek dotyczy, i obszar, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000. Wskazane regulacje nakładają na organy administracji obowiązek wyznaczenia obszaru analizowanego w rozmiarze nie mniejszym niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem. Określenie minimalnej wielkości obszaru analizowanego daje możliwość wyznaczenia go w większym rozmiarze, jeśli jest to uzasadnione okolicznościami konkretnego przypadku. Organ zatem w decyzji dotyczącej warunków zabudowy zobowiązany jest precyzyjnie wyjaśnić dlaczego wyznaczył właśnie taki obszar analizowany (zob. wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2008 r., II OSK 919/07, Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Brak takiego uzasadnienia stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. Ponadto, ustawodawca nałożył na organ obowiązek wyznaczenia obszaru analizowanego na ściśle określonych mapach. Ma to na celu zachowanie czytelności i precyzji dokonywanej analizy. Zgodnie z dyspozycją § 9 ust. 2 cyt. rozporządzenia wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Podkreślić należy, że z części tekstowej i graficznej analizy powinno jednoznacznie wynikać, że granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone zgodnie z § 3 ust. 2 powołanego wyżej rozporządzenia. Część tekstowa i część graficzna analizy winny pozwalać na jednoznaczne stwierdzenie – bez konieczności dodatkowych porównań z innymi dokumentami – że obszar analizowany stanowi minimum trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a jeśli jest większy niż wskazane minimum, to winny pozwalać na jednoznaczne ustalenie przyjętej przez organ wielokrotności tego minimum. Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności faktycznych niniejszej sprawy wskazać należy, w pierwszej kolejności, że w przedmiocie warunków zabudowy przedmiotowej inwestycji wójt gminy orzekał dwukrotnie: w będącej przedmiotem niniejszej skargi decyzji z dnia 25 stycznia 2011 r. oraz - po raz pierwszy - w decyzji z dnia 26 stycznia 2010 r., która to decyzja została następnie uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze (z dnia 20 października 2010 r. nr [...]), a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenie organowi I instancji. Kolegium wówczas zarzuciło organowi I instancji, że w załączniku graficznym do analizy, stanowiącym załącznik do decyzji, organ nie określił w sposób prawidłowy granic obszaru analizowanego. Przekazując wówczas sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia Kolegium wskazało, że organ ten w pierwszej kolejności powinien prawidłowo określić granice obszaru analizowanego, przedstawić je w załączniku graficznym do decyzji, a w następnej kolejności dokonać analizy funkcji i cech zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 -5 ustawy. Analiza decyzji organu pierwszej instancji z dnia 25 stycznia 2011 r. oraz załącznika graficznego do niej dowodzi, że słuszny jest zarzut skargi, wskazujący na brak realizacji zaleceń organu II instancji w zakresie prawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego, czego konsekwencją jest nieprawidłowa analiza funkcji i cech zagospodarowania terenu oraz cech architektonicznych obiektów budowlanych. W analizie warunków zabudowy dla działki nr [...], stanowiącej załącznik do decyzji organu I instancji z dnia 25 stycznia 2011 r., nie określono szerokości frontu działki (określono go tylko w części opisowej), której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, podobnie jak nie zaznaczono frontu działki (brak strzałki lub innego oznaczenia obrazującego który z wymiarów prostokątnej działki skarżącego stanowi front w rozumieniu rozporządzenia), co w sytuacji, gdy działka graniczy z dwoma drogami (a tak jest w niniejszym stanie faktycznym) ma bardzo istotne znaczenie. Zgodnie z § 2 pkt 5 cytowanego rozporządzenia przez "front działki" należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Brak zaznaczenia na mapie frontu działki w takiej sytuacji w zasadzie uniemożliwia weryfikację sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego. Niezależnie od tego uchybienia, wskazać należy, że z załącznika nr 2 do decyzji wynika, że "front działki nr [...] wynosi około 24 m. Przyjęto obszar analizowany w kierunku północnym i południowym oraz zachodnim – około 140 m, zaś w kierunku wschodnim – 78 m – jak na załączniku graficznym". Taki obszar analizowany został przedstawiony w dokumencie pod nazwą Załącznik do analizy decyzji o warunkach zabudowy (załącznik nr 4). Tymczasem, w załączniku do decyzji o warunkach zabudowy (załącznik nr 1) wyznaczono obszar analizowany w sposób całkowicie odmienny, obejmując nim obszar znacznie mniejszy i nie opowiadający warunkom wynikającym z cytowanego wyżej § 3 ust. 2 rozporządzenia. Słusznie autor skargi wskazuje, że te dwa dokumenty, choć dotyczą jednego stanu faktycznego i tej samej decyzji, przedstawiają zupełnie inne parametry wyznaczonego przez organ obszaru analizowanego, który w konsekwencji obejmuje obszar zupełnie innych działek sąsiednich. Ponadto, żaden z tych załączników graficznych nie przystaje do opisu obszaru analizowanego, zawartego w treści załącznika nr 2 do decyzji. W załączniku nr 2 do decyzji organ I instancji wskazuje, że przeanalizował teren działek nr 359/7, 2060, 2070, 2056, 2055, 2054, 2053, 2061, 2066, 2071, 2073, 359/6, 359/5, 359/4, 1363, 1364, 1366, 1380, 1379, 1376 i 1375, wskazując je jako znajdujące się w obszarze analizowanym. Załącznik graficzny nr 3 wskazuje, że w obszarze analizowanym znajdują się ponad 73 działki sąsiednie, z kolei w załączniku nr 1 w granicach obszaru analizowanego znalazło się 15 działek sąsiednich. Niezależnie też od tego, gdyby nawet zaakceptować ustalenia organu w zakresie parametrów wyznaczonego obszaru analizowanego, wynikających z załącznika nr 2 do decyzji, to powinien od być wyznaczony w granicach do około 72 m, bowiem taka wielkość stanowi minimum trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Wyznaczając obszar analizowany w kierunku północnym, południowym i zachodnim w odległości 140 m organ znacznie przekroczył minimum, wynikające z przepisów rozporządzenia w tym zakresie. Nie ulega wprawdzie wątpliwości, że określenie minimalnej wielkości obszaru analizowanego w przepisach rozporządzenia daje organowi możliwość wyznaczenia go w większym rozmiarze, ale tylko wówczas, gdy jest to uzasadnione okolicznościami konkretnego przypadku. Organ zatem w decyzji dotyczącej warunków zabudowy zobowiązany jest precyzyjnie wyjaśnić dlaczego wyznaczył właśnie taki (większy) obszar. Brak zaś takiego uzasadnienia, jak już wskazano powyżej, stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., który to zarzut zatem zasadnie należy postawić analizowanej w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym decyzji organu I instancji. Z kolei, nie dostrzegając powyższych uchybień i utrzymując w mocy tak dalece wadliwą decyzję organu I instancji, organ odwoławczy dopuścił się naruszenia art. 138 § 2 w zw. z art. 7 i 77 § 1 oraz art. 107 § 3 kpa oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia, które to uchybienia miały wpływ na wynik sprawy. Oceniając powyższe uchybienia wskazać należy, że przygotowana przez organy dokumentacja w niniejszej sprawie jest nierzetelna, zawiera sprzeczne w swej treści załączniki graficzne, czemu towarzyszy nieprzystający do żadnego z nich opis obszaru analizowanego. W ocenie Sądu jest to uchybienie przepisom § 3 ust. 2 powoływanego rozporządzenia, które skutkuje błędnym wyznaczeniem obszaru analizowanego, a tym samym nieprawidłową analizą funkcji i cech zagospodarowania terenu oraz cech architektonicznych obiektów budowlanych. Ocena kontynuacji funkcji przeprowadzana jest w oparciu o ustalenia dotyczące funkcji obiektów istniejących na terenie analizowanym. Dla jej poprawności istotne jest przede wszystkim prawidłowe ustalenie obszaru analizowanego oraz określenie funkcji obiektów tam zlokalizowanych. Co do uchybień dostrzeżonych w decyzjach organów obu instancji, w tym zwłaszcza zaistniałych przy wyznaczaniu obszaru analizowanego Sąd stanął na stanowisku, że miały one istotny wpływ na wynik sprawy. Dopiero prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego, z zachowaniem wymogów wynikających z treści § 3 ust. 2 rozporządzenia, pozwoli na poprawną ocenę, czy spełniony został warunek, wynikający z treści art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Stwierdzając naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego, tj. § 3 ust. 2 rozporządzenia oraz art. 7 i 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 kpa oraz art. 138 § 2 kpa Sąd orzekający w niniejszym składzie stoi na stanowisku, że przedwczesna byłaby ocena prawidłowości pozostałych zarzutów zawartych w skardze. Dotyczy to w szczególności zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy oraz § 5 uchwały nr [...] Sejmiku województwa z dnia 28 kwietnia 2010 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie [...] w zakresie lokalizacji planowanej inwestycji w odległości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych. Mając powyższe na względzie, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji przeprowadzi postępowanie z uwzględnieniem powyższych uwag dotyczących w szczególności wyznaczenia obszaru analizowanego (części graficznej i opisowej), wyznaczając obszar analizowany na mapie, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, zgodnie z wymogami § 3 ust. 1 i 2 powołanego rozporządzenia. Na załączniku graficznym (jednym) do decyzji organ winien zaznaczyć zarówno front działki, jak i wskazać jego wielkość w metrach. Przyjęcie granic obszaru analizowanego powinno zostać szczegółowo uzasadnione i znajdować swoje odzwierciedlenie zarówno w części tekstowej, jak i graficznej analizy funkcji i cech zabudowy, zwłaszcza w sytuacji, gdy organ przyjmuje wielkości większe niż to wynika z § 3 ust. 2 rozporządzenia.