I OZ 377/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski po rozpoznaniu w dniu 22 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Prezydenta Miasta S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 6 maja 2021 r., sygn. akt II SO/Łd 14/20 o wymierzeniu grzywny w sprawie z wniosku K.S. o wymierzenie Prezydentowi Miasta S. grzywny w trybie art. 55 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi za nieprzekazanie skargi na zarządzenie Prezydenta Miasta S. z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w sprawie utworzenia spółki przymusowej dla zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej O. w S., nadania jej statutu oraz wyznaczenia organów spółki postanawia: oddalić zażalenie. UZASADNIENIE W dniu [...] lipca 2020 r. M.S. zwróciła się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z wnioskiem o wymierzenie Prezydentowi Miasta S. grzywny w trybie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, za nieprzekazanie skargi na zarządzenie Prezydenta Miasta S. z [...] grudnia 2019 r. w sprawie utworzenia spółki przymusowej dla zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej O. w S., nadania jej statutu oraz wyznaczenia organów spółki oraz wniosła o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Uzasadniając wniosek wskazała, że [...] marca 2020 r. wniosła bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na wskazane powyżej zarządzenie. Sąd pismem z [...] marca 2020 r. przekazał skargę organowi celem udzielenia w terminie 30 dni odpowiedzi oraz nadesłania akt sprawy. Pomimo upływu trzech miesięcy organ nie przesłał akt sprawy ani odpowiedzi na skargę. Zdaniem wnioskodawczyni nic nie uzasadniało tak dużej zwłoki ze strony organu, tym bardziej że wszelkie obostrzenia związane z pandemią koronawirusa o ile miały w ogóle wpływ na działanie organu już dawno przestały obowiązywać. Odpowiadając na wniosek, organ reprezentowany przez pełnomocnika będącego adwokatem wniósł o zawieszenie postępowania z uwagi na śmierć wnioskodawczyni w dniu [...] sierpnia 2020 r., a w dalszej kolejności o oddalenie wniosku. Wyjaśnił, że gwałtowny rozwój epidemii w powiązaniu z reakcją władz państwowych spowodował paraliż działalności państwa w wielu jego sferach, w tym w płaszczyźnie działalności organów administracji. Potwierdzone przypadki koronawirusa wśród pracowników urzędu miasta spowodowały przymusową kwarantannę wielu osób. Skutkiem tego było wprowadzenie pracy zmianowej i pracy zdalnej. Tym samym zostały znacznie uszczuplone zasoby personalne magistratu. Trudna sytuacja epidemiczna zaczęła się stabilizować z początkiem czerwca 2020 r. Jednocześnie organ wyjaśnił, że wnioskodawczyni w styczniu wystąpiła do Wojewody [...] o objęcie zaskarżonego zarządzenia postępowaniem nadzorczym. W wyniku powyższego do dnia sporządzenia odpowiedzi organ nie dysponował oryginałem zaskarżonego zarządzenia, który wraz z aktami sprawy i skargą mógłby zostać przekazany do sądu. Postanowieniem z 10 grudnia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zawiesił postępowanie, a postanowieniem z 26 marca 2021 r. podjął je z udziałem K.S. jako następcy prawnego zmarłej wnioskodawczyni, który oświadczył, że podtrzymuje złożony wniosek. Postanowieniem z 6 maja 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wymierzył organowi grzywnę w wysokości 1 000 zł oraz zasądził na rzecz następcy prawnego wnioskodawczyni zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że organ wykonał spoczywający na nim obowiązek przekazania akt sprawy z odpowiedzią na skargę niemalże z rocznym opóźnieniem. Uwzględnił przy tym fakt, że naruszenie przez organ terminów do przesłania skargi w zasadniczej mierze wiązało się z trwającą epidemią Covid-19 i spowodowanym nią paraliżem pracy organu, zachorowaniami i kwarantannami pracowników organu, a w rezultacie koniecznością reorganizacji pracy. Podkreślił jednakże, że okoliczność ta nie mogła stanowić podstawy do odstąpienia od wymierzenia grzywny. Na powyższe postanowienie zażalenie złożył Prezydent Miasta S., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i odrzucenie wniosku o wymierzenie organowi grzywny bądź zmianę wymierzonej grzywny i zmniejszenie jej wymiaru do 200 zł. Wskazał, że Sąd wymierzając grzywnę, nadał niedostateczne znaczenie okolicznościom powodującym nieprzekazanie skargi z aktami w ustawowym terminie, a także podniósł, że Sąd nie uwzględnił faktu, że skarga złożona przez wnioskodawczynię została wniesiona po upływie terminu i podlegała odrzuceniu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 54 § 1 i 2 ppsa skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Organ zobligowany jest przekazać skargę wniesioną za jego pośrednictwem do sądu administracyjnego w terminie 30 dni od dnia jej wniesienia wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy oraz odpowiedzią na skargę. Z kolei w świetle art. 55 § 1 ppsa, w razie niezastosowania się do obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ppsa. Analiza przytoczonych powyżej przepisów wskazuje, że wymierzenie grzywny organowi możliwe jest w sytuacji, gdy skarżący złoży stosowny wniosek oraz doszło do naruszenia przez niego obowiązku przekazania sądowi skargi wraz z kompletnymi uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od wpłynięcia skargi. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że organ nie dochował terminu wynikającego z art. 54 § 2 ppsa, co dało podstawę do wymierzenia organowi grzywny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego bez wpływu na możliwość wymierzenia grzywny organowi pozostają okoliczności związane z dopuszczalnością skargi czy trybem jej wniesienia. Przedmiotem postępowania prowadzonego na podstawie art. 55 § 1 ppsa jest badanie prawidłowości realizacji przez organ obowiązku spoczywającego na nim na podstawie art. 54 § 2 tej ustawy i ma charakter dyscyplinujący, restrykcyjny i prewencyjny sankcjonujący niewykonanie tego obowiązku (por. m.in. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lutego 2014 r., sygn. akt I OZ 72/14). Natomiast dopuszczalność wniesienia skargi czy ocena prawidłowości jej wniesienia jest wyłączną kompetencją sądu administracyjnego realizowaną w toku postępowania głównego (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 września 2011 r., sygn. akt II GZ 431/11). Zaznaczyć także należy, że organ nie przekazując skargi z aktami i odpowiedzią na skargę ryzykuje rozpoznanie nieprawidłowo złożonej skargi w trybie art. 55 § 2 ppsa. Zatem to w jego interesie jest każdorazowe przekazanie skargi z aktami i ustosunkowanie się do tej skargi w odpowiedzi na skargę, chociażby nawet swoje stanowisko miał ograniczyć do wskazania naruszenia trybu czy terminu wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Tym samym brak było podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Niezależnie od powyższego należy odnotować, że zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych to, jakie przyczyny spowodowały nieprzekazanie skargi sądowi, pozostaje bez znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny, może mieć jedynie wpływ na jej wysokość (por. m.in. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 września 2014 r., sygn. akt I OZ 759/14, czy z 22 lipca 2014 r., sygn. akt I OZ 489/14). Zaznaczyć jednakże należy, że przyczyny uchybienia temu terminowi nie są jedyną okolicznością mającą wpływ na wysokość grzywny. Sąd administracyjny wymierzając grzywnę, powinien bowiem uwzględnić wszelkie okoliczności sprawy (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 września 2012 r., sygn. akt I OZ 634/12), w tym również jak duże było przekroczenie terminu. W rozpoznawanej sprawie wpływ na nieterminowe przekazanie skargi z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę miały okoliczności związane z ogłoszonym stanem pandemicznym. Niemniej jednak należy mieć na uwadze, że wykonanie obowiązku określonego w art. 54 § 2 ppsa nastąpiło z niemalże rocznym opóźnieniem, co ma istotny wpływ na podwyższenie kwoty orzeczonej grzywny. Zauważyć jednak należy, że grzywna ta wymierzana jest w wysokości określonej w art. 154 § 6 ppsa, tj. do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Oznacza to, że wymierzenie w rozpoznawanej sprawie organowi grzywny na poziomie 1 000 zł, tj. w dolnej granicy, miało charakter niewygórowany. Brak jest zatem w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstaw do zmiany wysokości orzeczonej grzywny. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 ppsa, orzekł jak w postanowieniu.