III SA/Gd 416/09

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Gorski (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Anna Orłowska, Sędzia WSA Alina Dominiak, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Januszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi W. K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 2 lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym oddala skargę. UZASADNIENIE Po rozpatrzeniu wyników kontroli w sklepie mięsnym przy ul. [...] w Ł., prowadzonym przez W. K., Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny decyzją z dnia 28 maja 2009 r. nakazał jej wycofać wędliny, których termin przydatności do spożycia już upłynął. Ponadto w pkt 2 zobowiązał do przedstawienia dokumentów potwierdzających wycofanie tych wędlin na karmę dla zwierzą, zaznaczając, że należy je usuwać lub utylizować tylko przez nadzorowane oraz wyznaczone zakłady. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności i termin przedstawienia potwierdzenia o wycofaniu wędlin - 8 czerwca 2009 r. Następnie Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny postanowieniem z dnia 12 czerwca 2009 r., w oparciu o art. 20 § 1 pkt 4, art. 119 § 2 i art. 122 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.), nałożył na sklep mięsny w Ł., ul. [...] grzywnę w wysokości 2.000 zł. w celu przymuszenia do wykonania obowiązków o charakterze niepieniężnym, określonych w tytule wykonawczym z dnia 12 czerwca 2009 r. oraz opłatę tytułem kosztów egzekucyjnych w wysokości 40 zł. W. K. wniosła zażalenie podnosząc, że w trakcie kontroli pracownik inspekcji sanitarnej pozwolił przekazać wycofane wędliny na karmę dla psów (chociaż nie zamieścił notatki o tym w protokole kontroli). Ponadto nie podano jej adresu zakładów utylizujących przeterminowane wyroby mięsne. Zaznaczyła, że wędliny zostały zutylizowane z niewielkim opóźnieniem. Po rozpatrzeniu zażalenia Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny postanowieniem z dnia 2 lipca 2009 r. utrzymał w mocy postanowienie organu niższej instancji. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 6 lit. 1 lit. f Rozporządzenia (WE) Nr 1774/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 3 października 2002 r. ustanawiające przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi, zaliczane są do kategorii 3 odpadów, które powinny być zbierane i przekazywane upoważnionym podmiotom będącym pod nadzorem Inspekcji Weterynaryjnej. Ponieważ strona w określonym terminie nie wywiązała się z nałożonego na nią obowiązku wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia było zasadne. W zakresie informacji o zakładach utylizacyjnych organ odwoławczy wskazał, że adresy tych firm można znaleźć w internecie, w urzędach gmin, w urzędach miejskich, jak również w inspektoratach Inspekcji Weterynaryjnej. Nadto podmiot prowadzący działalność gospodarczą w zakresie obrotu żywnością winien znać obowiązki wynikające z przepisów dotyczących żywności. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku W. K. zarzuciła postanowieniu organu odwoławczego rażące naruszenie art. 119 w związku z art. 1 i art. 7 § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez wszczęcie wobec niej postępowania egzekucyjnego, mimo że obowiązek utylizacji został przez nią wykonany do dnia 9 czerwca 2009 r. Z ostrożności procesowej zarzuciła również rażące naruszenie: - art. 107 § 3, art. 107 § 2 w związku z art. 144 k.p.a. i art. 37 ustawy z dnia o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851 ze zm.), poprzez nie wskazanie w uzasadnieniach postanowień obu instancji dlaczego ukarały stronę tak wysoką karą; - art. 7, art. 8, art. 11 i art. 68 k.p.a. w związku z art. 37 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, a także art. 80 b ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t.j. Dz. U. Nr 155, poz. 1095 ze zm.) poprzez wydanie postanowień w oparciu o ustalenia kontroli przeprowadzonej z rażącym naruszeniem w/w przepisów; - art. 125 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że już w dniu kontroli wskazane wędliny zostały wycofane z obrotu z przeznaczeniem na karmę dla zwierząt. Zarzuciła także, że kontrolująca sklep pracownica inspekcji sanitarnej sporządziła wybiórczy protokół kontroli, pomijając informację udzieloną stronie, że wyroby mogą być przeznaczone na karmę dla zwierząt. W takcie kolejnej kontroli w dniu 9 czerwca 2009 r. nie stwierdzono w sklepie przeterminowanych wędlin. Skarżąca stwierdziła, że jest zdezorientowana jeżeli chodzi o podstawę wymierzenia grzywny. Z tytułu wykonawczego wynika, że PPIS zarzucił jej niewykonanie pkt 1 decyzji z dnia 28 maja 2009 r. tj. nie wycofanie ze sprzedaży wędlin, natomiast w dalszej części opisu niewykonanego obowiązku znajduje się stwierdzenie, że dostarczone przez nią oświadczenie z dnia 26 maja 2009 r. nie stanowi potwierdzenia wykonania pkt 1 w/w decyzji. W konsekwencji nie wie na jakiej podstawie organ pierwszej instancji twierdzi, że nie wykonała ona pkt. 1 decyzji. W związku z tym uważa, że nie było żadnych podstaw prawnych, ani faktycznych do nałożenia grzywny. Powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych twierdziła, że organy miały obowiązek wskazania w uzasadnieniach przesłanek wymierzenia grzywny w danej kwocie. Dalej wskazała, że do pisma z dnia 15 czerwca 2009 r. dołączyła dokumenty potwierdzające, iż w tym dniu przekazała do właściwego zakładu usuwania i utylizacji produkty uboczne pochodzenia zwierzęcego wymienione w decyzji organu pierwszej instancji. W treści tego pisma wyjaśniła z jakich przyczyn nastąpiło opóźnienie i w jakich warunkach wyroby były przechowywane do tego czasu. W tej sytuacji organ winien zastosować art. 125 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i umorzyć postępowanie. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Dodał, że zgodnie z art. 121 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji grzywna w celu przymuszenia może być nakładana kilkakrotnie i nie może każdorazowo przekraczać kwoty 10.000 zł. Zaskarżone postanowienie nie narusza więc prawa. Odrzucił też zarzuty dotyczące przebiegu kontroli, ponieważ to właśnie skarżąca utrudniała sprawne jej przeprowadzenie oraz nie podpisała protokołu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to kontrolę rozstrzygnięć organów administracji publicznej w zakresie, zgodności z prawem materialnym i przepisami proceduralnymi. Stosując powyższe kryteria należy uznać, że skarga jest niezasadna. Zgodnie z art. 119 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. W § 2 tego artykułu przewidziano, że grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Grzywna nie jest karą ale formą przymusu mającą za zadanie skłonić osobę zobowiązaną do określonego zachowania się (por wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 sierpnia 2006 r. VII SA/Wa 1366/05, baza Lex nr 282419). W rozpatrywanej sprawie nie ulega wątpliwości, że obowiązki wynikające z decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia 28 maja 2009 r. nie zostały wykonane. Zgodnie z decyzją zniszczenie wędlin miało nastąpić natychmiast w zakładzie nadzorowanym przez Inspekcję Weterynaryjną albo w zakładzie wyznaczonym do tego celu (pkt 1 decyzji), natomiast do dnia 8 czerwca 2009 r. skarżąca miała przedstawić dokumenty potwierdzające wycofanie ww. wędlin na karmę dla zwierząt (pkt 2 decyzji). W dniu 8 czerwca 2009 r. wpłynęło do organu pierwszej instancji oświadczenia R. K., że otrzymał od skarżącej wędliny i porcje rosołowe na karmę dla psów w ilości ok. 100 kg. Organ pierwszej instancji zwrócił się do Powiatowego Inspektora Weterynarii o wyjaśnię, czy R. K. ma zgodę PIW na odbiór i skarmianie zarząd domowych produktami ubocznymi należącymi do kategorii 3. Następnie wystawił tytuł wykonawczy i wydał postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Jak wynika z kopi faksu z dnia 16 czerwca 2009 r. w dniu 9 czerwca 2009 r. skarżąca zgłosiła do R. P., prowadzącego działalność gospodarczą Zbiór Surowców Pochodzenia Zwierzęcego, zapotrzebowanie odbioru produktów pochodzenia zwierzęcego kat. 3 w ilości 60,385 kg. Odebranie przedmiotowych wyrobów nastąpiło w dniu 15 czerwca 2009 r. Organ ustalił, że działalność R. P. odbywa się pod nadzorem Powiatowego Inspektora Weterynaryjnego. Jeśli nawet przyjąć, co jest wątpliwe, że doszło do wykonania obowiązku, to nastąpiło to po terminie określonym w decyzji nakazowej, i co ważne po wydaniu postanowienia organu pierwszej instancji o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Oświadczenie R. K. z dnia 26 maja 2006 r. i treść pisma R. P. z dnia 15 czerwca 2009 r. pozostają ze sobą w wyraźnej sprzeczności. Z treści oświadczenia wynika, że skarżąca dostarczyła R. K. około 100 kg produktów spożywczych pochodzenia zwierzęcego, jako karmę dla psów w dniu 26 czerwca 2009 r. Z drugiej strony z pisma z dnia 15 czerwca 2009 r. wynika, że skarżąca dopiero w dniu 9 czerwca 2009 r. zgłosiła zapotrzebowanie odbioru ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego w ilości 60,385 kg. Odbioru tych produktów dokonano dopiero w dniu 15 czerwca 2009 r. Na dokumencie handlowym z dnia 15 czerwca 2009 r. brak jest podpisu podmiotu zbywającego, czyli skarżącej. Ponadto z pisma z dnia 16 czerwca 2009 r. podpisanego przez R. P. wynika, że produkty były przechowywane w sposób należyty w przedsiębiorstwie Handel Hurtowy Detal W. K. ul. [...] w Ł., gdy z pisma R. K. wynika, że przyjął on je od skarżącej w dniu 26 maja 2009 r. jako karmę dla psów. W związku z tym nie można zarzucić organowi, który wydał postanowienie w pierwszej instancji, że naruszył art. 119 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Tak samo organ drugiej instancji utrzymując w mocy to postanowienie nie naruszył wskazanego przepisu. Nie jest słusznym stanowisko skarżącej, że wykonała obowiązki w dniu 26 maja 2009 r. przekazując wskazane wyroby R. K. Zdaniem Sądu nie mają znaczenia w sprawie nałożenia grzywny w celu przymuszenia, zarzuty dotyczące przebiegu kontroli przed wydaniem decyzji nakazowej. Mogłyby być one rozpatrzone jedynie w przypadku zaskarżenia tej właśnie decyzji. Stąd należy uznać zarzuty naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w tym zakresie za chybione. Nie znalazły uznania także twierdzenia, że organ winien obowiązkowo wskazać przesłanki nałożenia przedmiotowej grzywny w określonej kwocie. Przepisy w/w ustawy nie określają takich przesłanek, a jedynie wyznaczają górne granice grzywny. W sprawie te ustawowe granice nie zostały przekroczone (por. art. 121 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Zgodnie z art. 125 § 1 i 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny nałożone w celu przymuszenia wykonania obowiązku podlegają umorzeniu. Postanowienie w sprawie umorzenia grzywny wydaje organ egzekucyjny na wniosek zobowiązanego. Sąd zauważa, że w sprawie takiego wniosku skarżąca nie złożyła, zarzut w tym zakresie został sformułowany dopiero w skardze. W takiej sytuacji zadaniem Sądu nie można było orzec w przedmiocie umorzenia grzywny. Okoliczności sprawy dawałyby ewentualnie podstawę do umorzenia postępowania ale tylko w przypadku złożenia takiego wniosku przez skarżącą. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.