II GSK 1289/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Grzegorz Wałejko po rozpoznaniu w dniu 21 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 25 marca 2021 r., sygn. akt I SA/Ke 100/21 w sprawie ze skargi D. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wyrokiem z 25 marca 2021 r. (sygn. akt I SA/Ke 100/21) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach (dalej zwany "WSA"), działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej zwanej "ppsa"), oddalił skargę D. Z. (dalej zwanego "Skarżącym") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach (dalej zwanego "SKO") z [...] grudnia 2020 r. (nr [...]) w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy. WSA orzekał w następującym stanie sprawy. Pismem z [...] listopada 2020 r. Komendant Miejski Policji w Kielcach poinformował Starostę Kieleckiego o zatrzymaniu Skarżącemu prawa jazdy w związku z kierowaniem pojazdem 16 października 2020 r. w Kielcach z prędkością przekraczającą dopuszczalną prędkość o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. Decyzją z [...] listopada 2020 r. Starosta Kielecki, działając m.in. na podstawie art. 102 ust. 1 pkt 4 oraz ust. 1c ustawy o kierujących pojazdami, zatrzymał Skarżącemu prawo jazdy na trzy miesiące (od 16 października 2020 r. do 16 stycznia 2021 r.) oraz nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Skarżący złożył odwołanie od tej decyzji. Decyzją z [...] grudnia 2020 r. SKO utrzymało w mocy decyzję Starosty Kieleckiego. Zdaniem SKO, starosta powziąwszy informację o przekroczeniu w terenie zabudowanym prędkości o więcej niż 50 km/h ma obowiązek wydać decyzję zatrzymującą prawo jazdy. W takich sprawach organy administracji nie badają w jakich okolicznościach doszło do popełnienia wykroczenia, ani okoliczności dotyczących sposobu pomiaru prędkości. W ocenie SKO, organ prowadzący postępowanie o zatrzymanie prawa jazdy w trybie art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami nie może powoływać z urzędu, ani na wniosek strony, dowodów na okoliczność potwierdzenia, czy też weryfikacji treści zawartych w informacji, o której mowa w art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 541 ze zm.), którą w niniejszej sprawie była informacja Komendanta Miejskiego Policji w Kielcach. Skarżący złożył do WSA skargę na decyzję SKO. Podniósł w szczególności, że nie było podstaw do wydania zaskarżonej decyzji, ponieważ w postępowaniu nie zaszła przesłanka w postaci prawomocnego stwierdzenia, że przekroczona została prędkość o ponad 50 km/h w terenie zabudowanym, o której mowa w art. 135 ust. 1 pkt 1a ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.; dalej zwanej "prd"). WSA oddalił skargę. WSA wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 1 lipca 2019 r. (sygn. akt I OPS 3/18) przyjął, że podstawę wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy w trybie art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami w związku z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw może stanowić wyłącznie informacja o ujawnieniu czynu polegającego na kierowaniu pojazdem z przekroczeniem dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. Podstawą wydania decyzji jest informacja o ujawnieniu naruszenia, o którym mowa w art. 135 ust. 1 pkt 1a prd lub prawomocne rozstrzygnięcie za to naruszenie. WSA podzielił stanowisko zawarte w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego. Mając na uwadze treści uchwały, WSA uznał, że sposób dokonania pomiaru prędkości wskazany w informacji Komendanta Miejskiego Policji w Kielcach nie może rzutować na treść decyzji starosty o zatrzymaniu prawa jazdy wydawanej na podstawie art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami. Podstawą wydania takiej decyzji jest bowiem informacja o ujawnieniu popełnienia naruszenia, o którym mowa w art. 135 ust. 1 pkt 1a prd, będąca dokumentem urzędowym. Zdaniem WSA, w sytuacji otrzymania takiej informacji starosta ma obowiązek wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy. W postępowaniu dotyczącym wydania takiej decyzji starosta nie ocenia natomiast technicznych aspektów sprawy, w tym jakim urządzeniem dokonano pomiaru i czy funkcjonariusz Policji dokonał tego prawidłowo. W konsekwencji WSA nie uwzględnił zarzutów postawionych w skardze, wskazujących na naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 , art. 80 i art. 81a ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej zwanej "kpa"). WSA zaznaczył przy tym, że do kwestii zapewnienia stronie postępowania gwarancji procesowych w sprawie dotyczącej zatrzymania prawa jazdy w związku z przekroczeniem dopuszczalnej prędkości o ponad 50 km/h na obszarze zabudowanym odniósł się Naczelny Sąd Administracyjny we wspomnianej uchwale, wyjaśniając że o zakresie postępowania dowodowego przesądza treść art. 102 ust. 1 pkt 4 i ust. 1c ustawy o kierujących pojazdami zw. z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks karny i niektórych innych ustaw, a zatem podstawę wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy stanowi informacja Policji o ujawnieniu naruszenia polegającego na przekroczeniu dopuszczalnej prędkości o ponad 50 km/h na obszarze zabudowanym lub prawomocne rozstrzygnięcie za to naruszenie, przy czym informacja ta jest dokumentem urzędowym i ten jej walor nie jest weryfikowany w trybie postępowania administracyjnego, zaś odpowiedzialność za treść tej informacji ponosi podmiot, który ujawnił popełnienie naruszenia, a w aspekcie odszkodowawczym Skarb Państwa. Skarżący złożył skargę kasacyjną od wyroku WSA, zaskarżając to orzeczenie w całości. Oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. Wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku przez uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, a także o zasądzenie zwrotu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych. Skarżący zarzucił zaskarżonemu wyrokowi: - naruszenie prawa materialnego w postaci art. 42 ust. 3 Konstytucji RP przez błędną wykładnię, a w konsekwencji nieprawidłowe przyjęcie, że fakt dotychczasowego nieudowodnienia winy nie ma wpływu na treść decyzji administracyjnej starosty; - naruszenie prawa materialnego w postaci art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami w postaci niemożności zastosowania ww. przepisu bez dokonania stosownej analizy oraz w postaci oparcia się w wydaniu decyzji mechanicznie o treść zawiadomienia Policji; - naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) przez konieczność uchylenia decyzji przez WSA w całości w sytuacji, w której bezsprzecznie doszło do naruszenia prawa materialnego w postaci art. 42 ust. 3 Konstytucji RP; - naruszenie przez starostę przepisów postępowania w postaci art. 80 w zw. z art. 7 kpa przez niedokonanie oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego oraz dokonanie zaniechania w ocenie czy okoliczność, o której mowa w art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami została udowodniona, podczas gdy postępowanie wykroczeniowe nie zostało prawomocnie zakończone, zaś okoliczności sprawy, szczególnie fakt, że urządzenie dokonujące pomiaru wykazało prędkość 101 km/h, prowadzą do konkluzji, że jedynie sprawa prowadzona przed sądem powszechnym o wykroczenie z art. 92a kodeksu wykroczeń pozwoli na określenie z jaką prędkością rzeczywiście poruszał się Skarżący. W uzasadnieniu wskazano argumenty mające przemawiać za trafnością zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 182 § 2 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że ta ostatnia sytuacja w rozpatrywanym przypadku nie ma miejsca, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarga kasacyjna złożona w tej sprawie nie ma usprawiedliwionych podstaw. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami. Zgodnie z tym przepisem, starosta wydaje decyzję administracyjną o zatrzymaniu prawa jazdy lub pozwolenia na kierowanie tramwajem, w przypadku gdy kierujący pojazdem przekroczył dopuszczalną prędkość o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. Ze skargi kasacyjnej wynika, że Skarżący kwestionuje ocenę WSA zarówno w zakresie wykładni tego przepisu, jak i jego zastosowania. Prawidłowa wykładnia normy prawa materialnego determinuje zakres ustaleń faktycznych jakie należało w sprawie poczynić, aby możliwe było zastosowanie tej normy. Kwestia ta ma zatem kluczowe znaczenie również dla oceny zarzutu naruszenia przepisów postępowania w zakresie zebrania materiału dowodowego i jego oceny, jak również zarzutu nieprawidłowego zastosowania art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami. W zaskarżonym wyroku WSA zaakceptował wykładnię art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami przyjętą przez organy administracji, w świetle której: 1) ustalenie, że kierujący pojazdem przekroczył dopuszczalną prędkość o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym jest dokonywane na podstawie informacji, o której mowa w art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw, 2) organ prowadzący postępowanie o zatrzymanie prawa jazdy w trybie art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami nie może powoływać z urzędu, ani na wniosek strony, dowodów na okoliczność potwierdzenia, czy też weryfikacji treści zawartych we wspomnianej informacji. WSA powołał się w tym zakresie na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lipca 2019 r. (sygn. akt I OPS 3/18 - treść tej uchwały, jak i dalej powoływanych orzeczeń jest dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Zgodnie z tą uchwałą: 1) Podstawę wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy w trybie art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami w związku z art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy – Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw może stanowić wyłącznie informacja o ujawnieniu czynu polegającego na kierowaniu pojazdem z przekroczeniem dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym; 2) Prawomocne rozstrzygnięcie w przedmiocie odpowiedzialności wykroczeniowej kierującego pojazdem za przekroczenie dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 ust. 1 pkt 4 kpa w postępowaniu w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy w trybie art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami. Podkreślenia wymaga, że z art. 269 § 1 ppsa wynika, że uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego wiąże pośrednio wszystkie sądy administracyjne. Skład sądu administracyjnego, który nie podziela stanowiska zajętego w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego ma natomiast obowiązek przedstawienia powstałego zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi Naczelnego Sądu Administracyjnego, natomiast co do zasady nie ma kompetencji do zajęcia stanowiska sprzecznego z uchwałą. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie podziela stanowisko wyrażone w uchwale z 1 lipca 2019 r. (sygn. akt I OPS 3/18), jak i motywy wskazane w uzasadnieniu tejże uchwały, a tym samym nie ma podstaw do zainicjowania postępowania zmierzającego do podjęcia uchwały o innej treści. Wykładnia prawa zaprezentowana w uchwale sprawia, że nie mogły zostać uwzględnione postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 80 w zw. z art. 7 kpa (przez niedokonanie oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego oraz dokonanie zaniechania w ocenie czy okoliczność, o której mowa w art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami została udowodniona, podczas gdy postępowanie wykroczeniowe nie zostało prawomocnie zakończone) oraz art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami (przez zastosowanie tego przepisu bez dokonania stosownej analizy oraz przez oparcie decyzji mechanicznie o treść zawiadomienia Policji). Zarzuty te zostały bowiem oparte (co wynika z ich uzasadnienia) na wykładni art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami, wedle której starosta ma obowiązek dokonania oceny, czy okoliczność przekroczenia prędkości przez kierującego pojazdem o ponad 50 km/h w stosunku do prędkości dozwolonej została należycie udowodniona, m.in. z uwzględnieniem marginesu błędu urządzenia, którym zmierzono prędkość, z jaką poruszał się kierujący pojazdem. Co istotne, autor skargi kasacyjnej nie odniósł się w ogóle do wykładni analizowanego przepisu zaprezentowanej w zaskarżonym wyroku, a jedynie powołał się na stanowisko zaprezentowane w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy (sygn. akt III SA/Bd 1439/16). Zauważyć jednak należy, że w wyroku wskazanym w skardze kasacyjnej zaprezentowano jedno z rozbieżnych stanowisk przyjmowanych przez sądy administracyjne, zaś rozbieżność ta była przyczyną zwrócenia się przez Rzecznika Praw Obywatelskich do Naczelnego Sądu Administracyjnego o podjęcie stosownej uchwały, który to wniosek został rozpoznany wskazaną wyżej uchwałą z 1 lipca 2019 r. (sygn. akt I OPS 3/18). Co się tyczy zarzutu naruszenia art. 7 kpa w zw. z art. 80 kpa, to został on nieprawidłowo skonstruowany. Skoro skarga kasacyjna jest skierowana przeciwko wyrokowi sądu administracyjnego, to prawidłowo skonstruowany zarzut naruszenia prawa procesowego powinien wskazywać jako naruszone przepisy postępowania stosowane przez sąd administracyjny (na ogół w związku z uważanymi przez stronę za naruszone przepisami postępowania administracyjnego), a nie jedynie przepisy postępowania stosowane przez organ administracji. Niemniej jednak Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał ten zarzut z uwagi na treść uchwały tego Sądu z 26 października 2009 r. o sygn. akt I OPS 10/09 (publ. ONSAiWSA z 2010 r., nr 1, poz. 1). Zgodnie z art. 7 kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Natomiast art. 80 kpa stanowi, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W świetle prawidłowej wykładni art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami obowiązkiem organów administracji było jedynie (skoro Skarżący nie powoływał się na okoliczności wskazane w art. 102 ust. 1aa ustawy o kierujących pojazdami) ustalenie w toku postępowania administracyjnego, czy Skarżący przekroczył dopuszczalną prędkość o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym - w oparciu o informację, o której mowa w art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw. Z wydanych w sprawie decyzji bezspornie wynika, że organy administracji wspomnianego ustalenia dokonały, opierając się na informacji przekazanej przez Komendanta Miejskiego Policji w Kielcach. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, dla dokonania oceny, czy Skarżący przekroczył dopuszczalną w obszarze zabudowanym prędkość o ponad 50 km/h nie było konieczne oczekiwanie na rozstrzygnięcie przez sąd powszechny sprawy wykroczeniowej. Z analogicznych powodów niezasadny okazał się zarzut niewłaściwego zastosowania art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami. Jak wskazano wyżej, ustalenie na podstawie informacji Komendant Miejskiego Policji w Kielcach, że Skarżący przekroczył dopuszczalną w obszarze zabudowanym prędkość o ponad 50 km/h nakładał na Starostę Kieleckiego obowiązek zatrzymania Skarżącemu prawa jazdy. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, WSA nie naruszył art. 42 ust. 3 Konstytucji RP. Zgodnie z tym przepisem, każdego uważa się za niewinnego, dopóki jego wina nie zostanie stwierdzona prawomocnym wyrokiem sądu. Przepis ten określa konstytucyjne standardy odnoszące się do prawa karnego materialnego i procesowego, gdzie odpowiedzialność opiera się na zasadzie winy. Tymczasem kontroli sądu administracyjnego w niniejszej sprawie zostały poddane decyzje administracyjne w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy, a więc dotyczące sankcji administracyjnej, a nie karnej. Z przepisów prawa nie wynika, że odpowiedzialność administracyjna za delikt polegający na naruszeniu zakazu administracyjnego ograniczającego prędkość poruszania się pojazdem mechanicznym na obszarze zabudowanym, którego sankcją jest zatrzymanie prawa jazdy na podstawie art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami, jest uzależniona od winy sprawcy. Wobec tego art. 42 ust. 3 Konstytucji nie mógł mieć zastosowania w niniejszej sprawie, a zatem i wykładnia tego przepisu (której zresztą WSA nie dokonywał) nie miała znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Bezzasadność powyższego zarzutu sprawia, że nie było podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa przez nieuwzględnienie skargi w sytuacji, gdy doszło do naruszenia prawa materialnego w postaci art. 42 ust. 3 Konstytucji. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia art. 42 ust. 3 Konstytucji (zakwalifikowanego przez autora skargi kasacyjnej jako przepis prawa materialnego). Brak stwierdzenia przez WSA naruszenia przez organy prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, sprawił, że WSA nie miał powodów do uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa. Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa oddalił skargę kasacyjną. PG