II SA/Bd 765/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kleczkowski Sędziowie Sędzia WSA Urszula Wiśniewska Asesor WSA Joanna Ziołek (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 listopada 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Lipnie na uchwałę Rady Gminy Wielgie z dnia 28 czerwca 2018 r. nr XLVII/289/2018 w przedmiocie bezpiecznego korzystania z obszarów wodnych w gminie Wielgie przez osoby przebywające na tych obszarach stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 1 UZASADNIENIE II SA/Bd 765/22 UZASADNIENIE Uchwałą nr XLVII/289/2018 z dnia 28 czerwca 2018 r. w sprawie bezpiecznego korzystania z obszarów wodnych w gminie W. przez osoby przebywające na tych obszarach (Dziennik Urzędowy Województwa Kuj.–Pom. z 4 lipca 2018 r. poz. 3582), Rada Gminy W. wprowadziła na terenie gminy zasady korzystania z obszarów wodnych. W §1 tej uchwały, Rada Gminy zawarła postanowienie, że na terenie gminy W. na obszarach wodnych wprowadza się zakaz używania jednostek pływających napędzanych silnikami spalinowymi za wyjątkiem WOPR-u, straży pożarnej oraz policji, tj. jednostek czuwających nad bezpieczeństwem bądź prowadzących ćwiczenia. Na powyższą uchwałę Prokurator (dalej: Skarżący) wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, zaskarżając §1 uchwały. Wskazanym regulacjom uchwały Skarżący zarzucił naruszenie art. 116 ust. 1 Ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. 2001 nr 62 poz. 627 z późn. zm., dalej: u.p.o.ś.) poprzez wprowadzenie przez Radę Gminy zakazu używania jednostek pływających napędzanych silnikami spalinowymi na obszarach wodnych tej gminy w sytuacji, gdy to rada powiatu ma kompetencje ustawowe do wydania wymienionego zakazu w drodze uchwały. Zdaniem Skarżącego sposób uchwalania zakazu w ww. zakresie został uregulowany w art. 116 ust. 1 u.p.o.ś. Zgodnie z tym przepisem rada powiatu, w drodze uchwały, z zastrzeżeniem ust. 2 i 4, ograniczy lub zakaże używania jednostek pływających lub niektórych ich rodzajów na określonych zbiornikach powierzchniowych wód stojących oraz wodach płynących, jeżeli jest to konieczne do zapewnienia odpowiednich warunków akustycznych na terenach przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. W skardze podniesiono, że jako podstawę prawną wydania uchwały Rada Gminy przyjęła art. 40 ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm., dalej: u.s.g.), co zdaniem Skarżącego jest błędem. W związku z powyższym Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności §1 zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie, wyjaśniając że kwestionowane przez Prokuratora przepisy znalazły się w uchwale w celu zapewnienia bezpieczeństwa, nie zaś jak wskazuje art. 116 ust. 1 u.o.p.ś. w celu zapewnienia odpowiednich warunków akustycznych na terenach przeznaczonych na cele rekreacyjno – wypoczynkowe. Zdaniem organu w przepisach powszechnie obowiązującego prawa nie doszukano uregulowania tożsamego z zakresem zaskarżonej uchwały, zatem konieczne było podjęcie uchwały przez Radę Gminy w zakresie zapewnienia bezpieczeństwa na obszarach wodnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm. - określanej dalej jako p.p.s.a.). Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej pozostawała opisana na wstępie uchwała Rady Gminy w sprawie zakazu używania jednostek pływających z napędem motorowym na obszarach wodnych na terenie Gminy, będąca aktem prawa miejscowego. Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały w zakresie wynikającym z treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn zm.), Sąd uznał zarzuty skargi za uzasadnione i w tym zakresie stwierdził, iż uchwała Rady Gminy W. nr XLVII/289/2018 z dnia 28 czerwca 2018 r. nie odpowiada przepisom prawnym obowiązującym w dniu jej uchwalenia, co czyni zasadnym stwierdzenie jej nieważności w zakresie dotyczącym przepisu §1 uchwały. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.o.ś. powszechne korzystanie ze środowiska przysługuje z mocy ustawy każdemu i obejmuje korzystanie ze środowiska, bez użycia instalacji, w celu zaspokojenia potrzeb osobistych oraz gospodarstwa domowego, w tym wypoczynku oraz uprawiania sportu, w zakresie: 1) wprowadzania do środowiska substancji lub energii; 2) innych niż wymienione w pkt 1 rodzajów powszechnego korzystania z wód w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne. Ponadto stosownie do art. 52 ust. 1 Konstytucji RP zapewnia wolność poruszania się po terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Przy czym w orzecznictwie trafnie podkreśla się, iż brak jest argumentów przemawiających za tym, aby z pojęcia tej wolności konstytucyjnej wyłączyć swobodę wyboru środka poruszania się i ograniczyć jej funkcjonowania do materii kierunku poruszania się w obrębie terytorium Państwa, już choćby dlatego, że przepisy dotyczące wolności konstytucyjnej nie mogą podlegać wykładni zwężającej zważywszy na wymowę art. 30 i art. 31 ust. 1 Konstytucji RP odwołujących się do szczególnych źródeł i zakresu ochrony tych praw (por. wyrok NSA oz w Poznaniu z dnia 3 marca 1999 r., II SA/Po 1399/98, Legalis). W pierwszej kolejności należy wskazać, iż wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów u.s.g., w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy, tj. naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). W piśmiennictwie i orzecznictwie do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Innymi słowy, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102; wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie prawa, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.). Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 94 Konstytucji, RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Wskazana regulacja konstytucyjna znajduje swoje odzwierciedlenie, odnośnie rady gminy jako organu jednostki samorządu terytorialnego pierwszego stopnia, w art. 40 ust. 1 u.s.g. Przepis ten stanowi, że radzie gminy przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, na podstawie upoważnień ustawowych. Upoważnienie takie zawiera wskazana ustawa co do spraw określonych w art. 40 ust. 2 (wewnętrzny ustrój gminy i jednostek pomocniczych, organizacja urzędów i instytucji gminnych, zasady zarządu mieniem gminy, zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej), a w art. 40 ust. 3 w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących odnośnie przepisów porządkowych, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku spokoju lub bezpieczeństwa publicznego. Z treści zaskarżonej uchwały wynika, że podjęta ona została na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 40 ust. 3 u.s.g. W związku z tym zakres unormowań objętych przedmiotową uchwałą nie może wykraczać poza granice upoważnienia z art. 40 ust. 3 u.s.g. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 września 2021 r. (sygn. akt II GSK 875/21, LEX nr 3240604) wskazał, iż rekonstrukcja normatywnej treści art. 40 ust. 3 u.s.g. w zakresie odnoszącym się do ustanowionej nim przesłanki faktycznej, aby mogła być uznana za prawidłową, nie może pomijać ani systemowego - gdy chodzi o organy gminy uprawnione do stanowienia przepisów porządkowych - ani też funkcjonalnego - gdy chodzi o cel stanowienia przepisów porządkowych oraz ich niezbędność - kontekstu jego obowiązywania. Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy, należy stwierdzić, że Rada Gminy wprowadzając zaskarżoną uchwałą na obszarach wodnych gminy W. zakaz używania jednostek pływających napędzanych silnikami spalinowymi (§1 zaskarżonej uchwały) istotnie naruszyła art. 40 ust. 3 u.s.g. oraz art. 116 ust. 1 u.p.o.ś. Stosownie do art. 116 ust. 1 u.s.g. co do zasady rada powiatu, w drodze uchwały, ograniczy lub zakaże używania jednostek pływających lub niektórych ich rodzajów na określonych zbiornikach powierzchniowych wód stojących oraz wodach płynących, jeżeli jest to konieczne do zapewnienia odpowiednich warunków akustycznych na terenach przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Wyjątkiem od zasady jest uregulowana w art. 116 ust. 2 u.p.o.ś. możliwość wprowadzania na śródlądowych wodach żeglownych ograniczeń i zakazów w drodze rozporządzenia przez ministra właściwego do spraw klimatu w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw transportu. Sąd podziela stanowisko Skarżącego, iż Rada Gminy nieprawidłowo uchwaliła §1 zaskarżonej uchwały, albowiem w tym zakresie przekroczyła upoważnienie ustawowe wynikające z art. 40 ust. 3 u.s.g. W rozpatrywanej sprawie nie została spełniona przesłanka systemowa do wydania przepisów ustanawiających zakaz używania jednostek pływających lub niektórych ich rodzajów na określonych zbiornikach powierzchniowych wód stojących oraz wodach płynących, bowiem ustawodawca upoważnienie do regulowania tej kwestii przyznał radzie powiatu, a nie radzie gminy. Podstawę zaskarżonej uchwały stanowił art. 40 ust. 3 u.s.g., zgodnie z którym w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących rada gminy może wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. W przeciwieństwie do aktów wykonawczych przepisy porządkowe nie są wydawane w celu uszczegółowienia ustawowych unormowań materialnoprawnych, lecz w celu uregulowania pewnej sfery stosunków społecznych, którą nie zajął się ustawodawca, a której granice wyznacza jedynie przedmiot regulacji (ochrona życia, zdrowia, zapewnienie porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego). Chodzi więc o normowanie sytuacji lokalnych o charakterze szczególnym, nadzwyczajnym, co do których brak regulacji przepisami ogólnopaństwowymi. Istotą upoważnienia do stanowienia aktów prawa miejscowego o charakterze porządkowym jest zatem stworzenie możliwości wypełniania ewentualnych luk w prawie, które mogą pojawić się na tle specyfiki lokalnej. Przepisy te mają więc charakter "uzupełniający system źródeł prawa". Ponieważ przepisy porządkowe regulują te stany faktyczne, którymi nie zajął się ustawodawca centralny, w doktrynie słusznie podkreśla się, że są one "przejawem pogłębiania samodzielności organów samorządu terytorialnego". Oparcie podstawowych elementów konstrukcji porządkowych aktów prawa miejscowego na kryteriach nieostrych otwiera drogę do szerokiego posługiwania się tymi przepisami, przesłanki bowiem nie mają wyraźnych granic. Z drugiej jednak strony użycie pojęć nieostrych wywoływać może duże trudności w praktyce ich stanowienia, zmusza bowiem każdorazowo prawodawcę lokalnego do oceny "zakresu nieuregulowanego w przepisach powszechnie obowiązujących". Z uwagi więc na złożoność instytucji porządkowych aktów prawa miejscowego, ustalanie dopuszczalności i zasad ich ustanawiania odwoływać się musi zawsze do racjonalizmu i rozsądku lokalnego prawodawcy, wymagając wnikliwości i rozwagi w korzystaniu z przyznanych przez ustawodawcę kompetencji. Trudności rodzi doprecyzowanie znaczenia sformułowania "zakres nieuregulowany". Chodzi tu o przypadki istnienia pewnej luki w treści przepisów prawnych powszechnie obowiązujących, przy czym lukę tę należy rozumieć jako brak regulacji zawartej w innych przepisach, która w pełni rozstrzyga normatywnie dane zagadnienie. Nieprzypadkowo bowiem ustawodawca używa pojęcia "zakres", mającego swoją "wymierność i pozwalającego na wytyczenie granic, poza którymi wydawanie przepisów porządkowych nie jest możliwe". Posłużenie się zwrotem "w zakresie nieuregulowanym", a nie "w sprawach nieuregulowanych" ukierunkowuje sposób interpretacji tej przesłanki. (por. D. Dąbek (w) P. Chmielnicki (red), U.s.g. Komentarz, LexisNexis 2013, t. 25 i 26 do art. 40 i powołane tamże piśmiennictwo i orzecznictwo). W odniesieniu do kontrolowanego aktu - w ocenie Sądu - brak jest wykazania przez organ również spełnienia przesłanki "niezbędności dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa" określonej w art. 40 ust. 3 u.s.g. Niezbędny to taki "bez którego nie można się obejść, koniecznie potrzebny, nieodzowny" (por. Uniwersalny słownik języka polskiego PWN t. II, Warszawa 2003, s. 1196, wyrok WSA w Lublinie z 15 listopada 2007 r., II SA/Lu 511/07). Stąd przepisy porządkowe winny dotyczyć wyłącznie "zachowań bezpośrednio zagrażających owym dobrom prawnym" i mogą być stanowione, gdy nie jest możliwe skuteczne przeciwdziałanie tym zagrożeniom na gruncie istniejących unormowań ustawowych (por. wyrok TK z 8 lipca 2000 r., P10/02, OTK-A 2003, Nr 6, poz. 62). Zważyć należy, iż na podstawie uzasadnienia zaskarżonej uchwały nie sposób stwierdzić, że zachodziła konieczność wprowadzenia całkowitego zakazu poruszania się jednostkami pływającymi o napędzie motorowym na spornym jeziorze. Istnieją bowiem przepisy ogólne regulujące ogólne zasady zachowania bezpieczeństwa w ruchu wodnym oraz sankcje za ich naruszenie. Zasady zachowania bezpieczeństwa na obszarach wodnych są uregulowane w ustawie z dnia 18 sierpnia 2011 r. o bezpieczeństwie osób przebywających na obszarach wodnych (Dz.U.2022.147), zaś sankcję za ich nieprzestrzeganie wprowadza art. 177 i nast. Kodeksu karnego (Dz.U.2022.1138). Z uzasadnienia zaskarżonej uchwały nie wynika ponadto, aby dysponowano konkretnymi danymi wskazującymi na istnienie podwyższonego zagrożenia dóbr określonych w art. 40 ust. 3 u.s.g., którym ma służyć wprowadzenie przepisów porządkowych, w postaci sygnałów ze strony Policji czy WOPR-u. Oczywiście z ruchem jednostek pływających i osób korzystających w inny sposób z wód potencjalnie łączy się niebezpieczeństwo powstawania wypadków, a więc zagrożeń dla zdrowia, co jednak nie oznacza konieczności automatycznego wydawania przepisów porządkowych, zakazujących poruszania się tych jednostek w sytuacji braku konkretnych danych wskazujących na niezbędność uchwalenia takich przepisów, jak i istnienia w systemie prawnym sankcji za ich naruszenie W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały podkreślono natomiast, iż masowe używanie jednostek pływających na terenach wodnych gminy W. wpływa na zwiększenie zanieczyszczenia środowiska (spalinami oraz hałasem), a także prowadzi do dewastacji obszarów wodnych i ich bezpośredniego otoczenia. Dążenie do ochrony środowiska nie jest jednak wymienione w art. 40 ust. 3 u.s.g. jako jedna z przesłanek umożliwiających radzie gminy podjęcie uchwały wprowadzającej przepisy porządkowe. Zgodnie bowiem z art. 116 ust. 1 u.p.o.ś. - jak już wcześniej wskazano - to do kompetencji rady powiatu należy podejmowanie uchwały w przedmiocie ograniczenia lub zakazania używania jednostek pływających jeśli jest to konieczne dla zapewnienia odpowiednich warunków akustycznych na terenach przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.