II SAB/Wr 54/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Asesor WSA Marta Pawłowska (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 października 2021 r. sprawy ze skargi B. M. na bezczynność Starosty Powiatu Ś. w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego decyzją o pozwoleniu na budowę I. stwierdza, że Starosta Powiatu Ś. dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Starosty Powiatu Ś. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu kończącego postępowanie w sprawie; IV. dalej idącą skargę oddala; V. zasądza od Starosty Powiatu Ś. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Skargą z 14 czerwca 2021 r. B. M. (dalej jako "skarżący") zarzucił Staroście Ś. (dalej jako "Starosta", "organ") bezczynność w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Starosty z dnia 10 listopada 2020 r., o udzieleniu pozwolenia na budowę budynku jednorodzinnego mieszkalnego we W. W skardze podniesiono, że sprawę nie wymagającą przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego organ winien załatwić w miesiąc, natomiast sprawę skomplikowaną w dwa miesiące. Tymczasem w rozpoznawanym przypadku, który w ocenie strony przeprowadzenia postępowania nie wymaga, organ nie tylko nie wydał decyzji pomimo upływu trzech miesięcy, ale również nie zawiadomił stron o wszczęciu postępowania czy nadaniu numeru sprawy, pomimo wniesienia ponaglenia w dniu 4 czerwca 2021 r. Wskazując na powyższe skarżący domagał się: 1. stwierdzenia bezczynności organu; 2. stwierdzenia, że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 14 dni; 4. wymierzenie organowi grzywny; 5. przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. W odpowiedzi na skargę Starosta odniósł się do samego wniosku o wznowienie postępowania i podniósł. Że wnioskodawca nie mógł być stroną postępowania o pozwolenie na budowę, bowiem obszar oddziaływania inwestycji nie wykracza poza działkę której dotyczyło pozwolenie na budowę. Nadto organ wskazał, że w dacie kiedy strona złożyła skargę do sądu administracyjnego organ wydał już postanowienie o wszczęciu postępowania, które co prawda nie zostało wówczas jeszcze doręczone wnioskodawcy, jednak organ przestał być w bezczynności. Dodatkowo organ wskazał na wysokie absencje pracowników w urzędzie oraz dużą liczbę załatwianych wniosków, jako na przyczynę opóźnienia w rozpoznaniu sprawy. Dodatkowo Starosta wyjaśnił, że w dniu 21 lipca 2021 r. wydał postanowienie o odmowie wznowienia postępowania. Wskazując na powyższe, organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga na bezczynność jest uzasadniona, aczkolwiek nie wszystkie żądania skargi zasługują na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 VIII 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.) - dalej jako "ppsa", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej. "Bezczynność" postępowania administracyjnego zdefiniowana została zaś w art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z 14 VI 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735, ze z.) – dalej jako "kpa". Wynika z niego, że "bezczynność" wystąpi wówczas, gdy "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1". Zgodnie z art. 35 § 2 i 3 kpa, niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Stosownie zaś do art. 36 § 1 kpa, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. W okolicznościach sprawy wystąpiła bezczynność w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 kpa. Jak bezsprzecznie wynika z akt administracyjnych, organ nie rozpatrzył wniosku skarżącego w terminie ustawowym, ani też w terminie wyznaczonym na podstawie art. 36 § 1 kpa. Analiza treści żądania złożonego przez skarżącego do organu wskazuje, że domagał się n wznowienia postępowania zakończonego decyzją zezwalającą na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Skarżący wyjaśnił przy tym, że inwestycja ta znajduje się w obszarze oddziaływania jego działalności rolniczej, zatem winien on być uczestnikiem postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Tymczasem o inwestycji dowiedział się po jej rozpoczęciu, z tablicy informacyjnej na budowie. Skarżący do wniosku o wznowienie postępowania nie dołączył żadnych nowych dowodów, wskazując jedynie na błędną w jego cenie analizę uczestników postępowania, którego wznowienia się domagała. W myśl przytoczonych zatem wcześniej reguł postępowania administracyjnego, sprawa z wniosku skarżącego winna zatem była być załatwiona niezwłocznie, nie później niż w terminie miesiąca. Tymczasem z akt administracyjnych wynika, że przez 90 dni organ nie podjął żadnej czynności w sprawie, wszczynając postępowanie w sprawie wznowienia dopiero po skierowaniu przez stronę ponaglenia w sprawie (ponaglenie z dnia 4 czerwca 2021 r., nadane do organu w dniu 9 czerwca 2021 r.). Taka sytuacja, kiedy organ podejmuje pierwsze czynności w sprawie, tj czynności kontrolne i wszczyna postępowanie po upływie ustawowych terminów do załatwienia sprawy i po wpływie ponaglenia strony, nie może zasługiwać na akceptację. Podniesione przez organ w odpowiedzi na skargę okoliczności nieobecności pracowników i dużej liczby spraw do załatwienia nie mogą stanowić usprawiedliwienia takiej sytuacji, bowiem rola Starosty jest takie zorganizowanie pracy urzędu, aby sprawy załatwiane były w terminie wynikającym z przepisów prawa. Jak wynika z art. 149 § 1 ppsa, sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Przepis art. 149 § 1 pkt 1 ppsa nie określa, jakimi kryteriami powinien kierować się sąd, określając organowi termin do wykonania wyroku przez podjęcie nakazanych w nim działań. W związku z tym należy przyjąć, że sąd dysponuje w tym zakresie pełną swobodą, przy czym powinien kierować się przede wszystkim interesem strony, a jako wytyczne traktować terminy ustawowe do załatwiania spraw w postępowaniu, w którym nastąpiła bezczynność lub przewlekłość organu administracji publicznej. W niniejszym przypadku bezprzedmiotowe jest zobowiązywanie organu do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności (art. 149 § 1 pkt 1 ppsa), skoro czynność została już dokonana. Zobowiązywanie organu w takich warunkach do dokonania czynności byłoby więc niecelowe i niewykonalne. Tym samym postępowanie należało umorzyć w części dotyczącej wyznaczenia organowi terminu do dokonania czynności (art. 161 § 1 pkt 3 ppsa). Należy przy tym podkreślić, że zakończenie postępowania, przed rozpatrzeniem skargi na bezczynność lub przewlekłość nie dezaktualizuje kompetencji sądu z art. 149 § 1 pkt 3 ppsa, a więc stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego postępowania. Kompetencja ta pozwala na przesądzenie o istnieniu bezczynności lub przewlekłości, nawet wówczas, gdy stan bezczynności lub przewlekłości już ustał (wydano akt, interpretację albo dokonano czynności). Zasadnie wskazuje się w orzecznictwie, że jeśli z uwagi na wydanie żądanego aktu, nie jest możliwe zobowiązanie do wydania decyzji, to w tym zakresie postępowanie ze skargi na bezczynność podlega umorzeniu. W zakresie zaś stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości, w warunkach wniesienia skargi przed doręczeniem skarżącemu zaskarżonej decyzji, skarga powinna zostać merytorycznie rozpoznana, a uwzględnienie skargi polega na wydaniu wyroku opartego na art. 149 § 1 pkt 3 ppsa (zob. wyrok NSA z 18 I 2019 r., II OSK 2401/18 – publ. CBOSA). Jak wynika z art. 149 § 1a ppsa, stwierdzając przewlekłość lub bezczynność organu sąd jednocześnie stwierdza, czy przewlekłość lub bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. "Rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Jednakże w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane jest okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (wyrok NSA z 17 V 2019 r., I OSK 2171/17, publ. CBOSA). Uwzględniając powyższe kryteria stwierdzić należy, że w kontrolowanej sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Bezczynność, jakiej dopuścił się Starosta nie była wielka, mając na względzie opisane wcześniej reguły, przyjąć należy, że organ przekroczył ustawowe terminy o miesiąc. O ile wskazano już, że prawidłowa organizacja pracy urzędu jest obowiązkiem organu, nie można nie zauważyć wyjaśnień organu w zakresie dużej absencji pracowników, w tym z powodu choroby. Sytuacja epidemiczna w Polce jest faktem notoryjnym i jest brana również pod rozwagę przez Sąd. W ocenie Sądu takie przekroczenie terminu nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Te same okoliczności przemawiały także za zaniechaniem przyznania sumy pieniężnej lub grzywny, czego domagał się skarżący. Oddalając w tym zakresie skargę Sąd miał na względzie to, że w sprawie nie stwierdzono podstaw do orzekania rażącej przewlekłości oraz to, iż instytucja przyznania żądanej przez skarżącą sumy pieniężnej ma rekompensować stronie negatywne skutki związane z przewlekłością i tym samym poza odnoszącą się do organów funkcją represyjną i prewencyjną - mieć też znaczenie kompensacyjne. Inaczej mówiąc, ma na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką poniosła strona wskutek nieterminowego załatwienia sprawy. W orzecznictwie wskazuje się bowiem, że omawiana instytucja jest wzorowaną na rozwiązaniu przyjętym w ustawie z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (Dz.U. Nr 179, poz. 1843 ze zm.). W takiej sytuacji omawiana suma pieniężna powinna stanowić zadośćuczynienie za szkody o charakterze niematerialnym, czyli stres, frustracja strony wywołana nierozpoznaniem sprawy lub rozpoznaniem jej w terminie którego nie można określić mianem "rozsądny" (por. A. Piaseczny. Komentarz do art. 12 ww. ustawy, LEX). Zdaniem Sądu przewlekłość organu w niniejszej sprawie nie mogła spowodować negatywnych przeżyć po stronie skarżącego. Na marginesie rozważań Sąd wskazuje również, że żądania grzywny lub sumy pieniężnej przewidziane w art. 149 par. 2 ppsa są roszczeniami alternatywnymi (alternatywa "lub"), wobec czego, nawet w przypadku uwzględnienia żądania w tym zakresie, uwzględnione mogłoby być co do zasady tylko jedno z nich. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ppsa uwzględniając poniesione przez stronę skarżącą celowe koszty w łącznej kwocie 597 zł (100 zł wpis od skargi, 480 zł koszty zastępstwa procesowego oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa 17 zł). Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 ppsa.