II SAB/Wr 101/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Asesor WSA Marta Pawłowska po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 października 2021 r. sprawy ze skargi Y. K. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do wydania decyzji w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1300 (słownie: tysiąc trzysta) złotych; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, Y. K., działając przez pełnomocnika, zarzuciła Wojewodzie Dolnośląskiemu bezczynność w rozpatrzeniu jej wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Strona skarżąca wniosła o zobowiązanie Wojewody Dolnośląskiego do wydania decyzji w terminie 14 dniu od daty doręczenia akt organowi; dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga; w przypadku konieczności umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu w związku z wydaniem przez ten organ decyzji już po wniesieniu skargi do sądu, na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa w związku z art. 149 p.p.s.a. orzeczenie czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; przyznanie od organu na rzecz Skarżącej maksymalnej sumy pieniężnej przewidzianej w art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.; dopuszczenie dowodów zawnioskowanych w uzasadnieniu skargi na okoliczności tam wskazane; a także zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy złożony został w grudniu 2018 roku. Skarżąca podkreśliła, że od dnia złożenia wniosku do dnia wniesienia skargi minęło 27 miesięcy, zaś organ nie podjął jakichkolwiek merytorycznych czynności w sprawie. Skarżąca wskazała, że organ nie odpowiadał na jej pisma, nie okazywał akt sprawy, nie przesłał ponaglenia do Szefa Urzędu do spraw Cudzoziemców, a także nie udzielał jej żadnych informacji mimo wielokrotnych prób ich uzyskania. Ponadto organ nie poinformował skarżącej o przekroczeniu terminu załatwienia sprawy, pomimo że był do tego zobligowany na podstawie art. 36 k.p.a. Zdaniem Skarżącej, organ naruszył także art. 35 § 3 k.p.a., art. 8 k.p.a. i art. 12 § 1 k.p.a. Skarżąca za pośrednictwem Wojewody Dolnośląskiego złożyła do Szefa Urzędu do spraw Cudzoziemców w dniu 31 grudnia 2020 roku ponaglenie, które nie zostało rozpoznane. W ocenie skarżącej rzeczą organu jest właściwe zorganizowanie sprawy, by ograniczenia osobowe, czy kwestie finansowe nie stanowiły przeszkody do rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie. Ponadto Skarżąca podniosła, że ewentualne wydanie decyzji administracyjnej przez organ po dniu wniesienia skargi nie wyłącza obowiązku zbadania przez Sąd czy doszło do bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że czas oczekiwania na rozpoznanie wniosku i sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców, ale jest skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców w Dolnośląskim Urzędzie Wojewódzkim we Wrocławiu, przy konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz odpływu pracowników merytorycznych prowadzących postępowania i barku możliwości szybkiego uzupełnienia braków kadrowych. Organ podał, że w 2018 roku do urzędu wpłynęło 20080 wniosków o legalizację pobytu cudzoziemców. Z kolei w 2019 roku wpłynęło 26854 wnioski, zaś w 2020 roku ich liczba wyniosła 30226. Zdaniem organu przy tak olbrzymiej ilości wniosków oczywistym jest, że może i dochodzi do opóźnień w prowadzonych postępowaniach, pomimo że organ podejmuje różnorodne działania, aby zminimalizować powstałe opóźnienia. W ocenie organu brak jest podstaw do uznania, że miała miejsce bezczynność kwalifikowana jako rażące naruszenie prawa, a także do uznania, że przekroczenie terminu jest pozbawione racjonalnego uzasadnienia, czy wręcz nieznajdujące żadnego uzasadnienia. Organ podał, że termin podjęcia postępowania w sprawie uzależniony jest od ilości wniosków o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy wpływających do urzędu. Przy rozpatrywaniu wniosków obowiązuje kolejność wpływu do urzędu. Z kolei każda sprawa wymaga wszczęcia postępowania, dochowania należytej staranności oraz wnikliwej analizy wszystkich złożonych dokumentów w celu uniknięcia ewentualnych błędów mogących stanowić podstawę ewentualnego późniejszego stwierdzenia nieważności. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Merytoryczne rozpoznanie skargi poprzedzone zostało ustaleniem jej dopuszczalności w kontekście dopełnienia przez stronę wymogu poprzedzenia skargi na bezczynność ponagleniem wniesionym do administracji publicznej na niezałatwienie sprawy. Wymóg wniesienia ponaglenia w tego rodzaju sprawach wynika z treści art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Jak wynika z akt sprawy ponaglenie strony wpłynęło do Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego we Wrocławiu w dniu 1 lutego 2021 roku. Wskazaną okoliczność Sąd przyjął za podstawę oceny dopuszczalności skargi uznając, że strona wykazała wyczerpanie trybu poprzedzającego skargę na bezczynność. Sama skarga została nadana przez Skarżącą w dniu 24 marca 2021 roku. Akta administracyjne wskazują, że ponaglenie do organu wyższej instancji zostało przekazane w dniu 6 kwietnia 2021 roku i w tym samym dniu zwrócono się do pełnomocnika z informacją o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy do dnia 6 lipca 2021 roku. Ponadto organ zwrócił się do kompetentnych organów , wymienionych w art. 109 ustawy o cudzoziemcach. Nie stwierdzając formalnych przeszkód w merytorycznym rozpoznaniu skargi Sąd przeprowadził kontrolę prowadzonego postępowania administracyjnego pod kątem stawianego organowi zarzutu bezczynności i uznał, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku jako złożyła Skarżąca w przedmiocie udzielenia jej zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP i pracę . Pojęcie bezczynności organu w postępowaniu administracyjnym zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Szersze spojrzenie na problem bezczynności prowadzi do konieczności uwzględnienia poglądów na jej temat ugruntowanych w orzecznictwie i judykaturze. Zgodnie z tymi poglądami z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Ocena zasadności skargi na bezczynność nie jest w żaden sposób determinowana okolicznościami, które nie pozwoliły na podjęcie aktu lub dokonania czynności, a w szczególności tym czy bezczynność została spowodowana przez zawinione bądź nie zachowanie organu. Postępowanie administracyjne powinno być prowadzone w zgodzie z jego zasadami, a jedną z podstawowych zasad jest określona w art. 12 § 1 i 2 k.p.a. zasada szybkości postępowania. Organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, zaś sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. W normach zawartych w art. 35 § 1-3 k.p.a. odnajdujemy rozwiniecie zasady szybkości. Organy administracji publicznej są zobowiązane do załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki. Nie bez znaczenia jest fakt, że niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Z kolei przepisy wskazują także na termin załatwienia sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego. Jej załatwienie powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W tym miejscu należy nadmienić, że ewentualne załatwienie sprawy przez organ już po wniesieniu skargi, lecz przed jej rozpoznaniem nie powoduje bezprzedmiotowości kontroli sądowoadministracyjnej. W takiej sytuacji postępowanie w części obejmującej zobowiązanie organu do dokonania czynności, o jakiej mowa w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., zaś w pozostałym zakresie Sąd wydaje rozstrzygnięcie merytoryczne zgodnie z dyspozycją art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. oraz ewentualnie art. 149 § 2 p.p.s.a. Oznacza to, że Sąd ma możliwość orzec w kwestii dopuszczenia się przez organ bezczynności oraz oceny jej charakteru, a także w przedmiocie ewentualnego wymierzenia organowi grzywny (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 czerwca 2018 roku, sygn. akt IV SAB/Po 28/18, LEX nr 2510794). Niemniej jednak w niniejszej sprawie organ – nawet po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego – nie rozpoznał sprawy i nie wydał decyzji administracyjnej kończącej postępowanie w przedmiotowym zakresie. Sąd uznał, że analiza akt prowadzonego postępowania administracyjnego prowadzi do przyjęcia, że organ dopuścił się w sprawie bezczynności. Wniosek w sprawie wpłynął do organu w dniu 2 stycznia 2019 roku. Organ administracji publicznej nie zakończył postępowania w terminach określonych w art. 35 § 3 k.p.a. Ponadto – na szczególne podkreślenie zasługuje fakt – że organ w terminie przeznaczonym do załatwienia sprawy nie podjął żadnej czynności procesowej zmierzającej do rozpoznania wniosku. Organ dokonał jedynie rejestracji wniosku Skarżącej. Ponadto Skarżąca w dniu 27 listopada 2019 roku osobiście stawiła się w Dolnośląskim Urzędzie Wojewódzkim we Wrocławiu bez wezwania, co potwierdzone zostało przez organ. Organ nie powiadomił strony o terminie załatwienia sprawy, również nie wskazał dlaczego sprawa nie została załatwiona w terminie. Dopiero w dniu 6 kwietnia 2021 roku – już po wniesieniu ponaglenia przez Skarżącą – organ podjął kolejne czynności. Organ przekazał w tym dniu ponaglenie do Urzędu do spraw Cudzoziemców oraz zwrócił się do pełnomocnika z informacją o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy do dnia 6 lipca 2021 roku. Ponadto organ zwrócił się do kompetentnych organów, wymienionych w art. 109 ustawy o cudzoziemcach. W aktach bark jest informacji o dalszych działaniach organu, w tym o załatwieniu sprawy w przewidzianym terminie lub poinformowaniu o kolejnym przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy wraz z wskazaniem powodów tego przedłużenia. Zauważyć należy, że od dnia wniesienia skargi do faktycznego wykonania pierwszej czynności przez organ minęło 27 miesięcy. Dopiero wniesienie przez stronę ponaglenia zmobilizowało organ do podjęcia jakichkolwiek działań w niniejszej sprawie, a tym samym organ rozpoczął obligatoryjną i standardową procedurę z art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 roku o cudzoziemcach (Dz. U.z z 2020 r., poz. 35 ze zm.). Wskazany powyżej tok prowadzonej sprawy nie pozostawia wątpliwości, że organ dopuścił się naruszenia art. 12 k.p.a., art. 35 § 3 k.p.a. oraz art. 36 k.p.a. W świetle tak poczynionych okoliczności Sąd stwierdził bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w rozpoznaniu przez stronę wniosku, o czym na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Dokonując oceny prowadzonego postępowania pod kątem zarzutu bezczynności Sąd wziął pod uwagę regulację art. 15 zzs ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 2 marca 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), który stanowił że w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach administracyjnych nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Regulacja ta obowiązywała od 31 marca 2020 roku i została uchylona z dniem 16 maja 2020 roku. Pomimo tego, że w tym okresie nie biegły terminy procesowe, to i tak należy uznać, że organ dopuścił się bezczynności i to cechującym się rażącym naruszeniem prawa określonym w art. 149 § 1a p.p.s.a. Należy przez nie rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Dokonując oceny, czy naruszenie prawa jest rażące, należy wziąć pod uwagę nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy (tak wyrok WSA w Olsztynie z dnia 25 czerwca 2019 roku, sygn. akt II SAB/Ol 21/19, LEX nr 2688544). W ocenie Sądu sposób prowadzenia przez organ postępowania w niniejszej sprawie w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej i stoi w sprzeczności z procesowymi obowiązkami organu w załatwieniu sprawy administracyjnej. Sąd zobowiązał organ w pkt III sentencji wyroku do wydania decyzji w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi. W ocenie Sądu termin ten jest wystarczający do rozpoznania i zakończenia sprawy z wniosku Skarżącej. Działając na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd przyznał Skarżącej w pkt IV sentencji wyroku sumę 1300 zł uznając, że kwota ta w sposób dostateczny zrekompensuje dolegliwości związane z oczekiwaniem na rozpoznanie wniosku. Wysokość przyznanej sumy pieniężnej wynika z czasu oczekiwania przez Skarżącą na rozpoznanie wniosku, a także z utrwalonej w Sądzie praktyki przyznawania wysokości sum pieniężnych w podobnych sprawach. Wskazać należy, że przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a suma pieniężna nie zastępuję zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych, lecz stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 listopada 2019 roku, sygn. akt II SAB/Go 188/19, LEX nr 2752160). Przyznanie stronie sumy pieniężnej ma w pewnym zakresie spełniać funkcję represyjno-prewencyjną i dyscyplinować organ w procedowaniu, jednak funkcją tej instytucji jest jednak funkcja kompensacyjna. Przyznanie stronie wspomnianej sumy ma bowiem przede wszystkim na celu spełnienie funkcji zarówno odszkodowawczej, jak również uczynić zadość krzywdzie, jaką strona poniosła na skutek (mówiąc ogólnie) wadliwie działającej administracji publicznej (Wyrok NSA z dnia 27 lipca 2021 r., I OSK 1322/19, LEX nr 3205542). Zasądzenie sumy pieniężnej stanowi dyskrecjonalne uprawnienie sądu (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 listopada 2019 roku, sygn. akt IV SAB/Po 207/19, LEX nr 2745318). Ponadto, przyznanie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości powinno wiązać się nie tylko ze znacznym uszczerbkiem po stronie skarżącej dotkniętej bezczynnością organu lub skutkami przewlekłego postępowania, ale także, a może przede wszystkim, radykalnym naruszeniem przez organ ciążących na nim obowiązków związanych z terminowością prowadzonego postępowania, tak aby takim samym stopniem dolegliwości nie były obciążane organy, które naruszyły ciążące na nich obowiązki w różnym stopniu albo stopień zawinienia tych organów był odmienny (wyrok NSA z dnia 27 lipca 2021 r., sygn. akt I OSK 823/19, LEX nr 3224188). O kosztach postępowania (pkt V wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Zasądzona od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej została wartość wpisu jaki uiściła Skarżąca inicjując postępowanie w sprawie, a także na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych koszty zastępstwa procesowego. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a.