I OSK 2235/11

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.), , , po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 września 2011 r. sygn. akt VII SAB/Wa 128/11 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi D. S. na bezczynność Ministra Pracy i Polityki Społecznej postanawia: oddalić skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Pismem z dnia 27 czerwca 2011 r., D. S. wniosła skargę na bezczynność Ministra Pracy i Polityki Społecznej w związku - jak wskazała - z nierozpoznaniem jej odwołania z dnia 16 stycznia 2011 r. od decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2010 r. odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 1999 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie i wyjaśnił, że nie jest właściwy rzeczowo do rozpoznania niniejszej sprawy. Jednocześnie organ wskazał, że pismem z dnia 7 kwietnia 2011 r. przekazał sprawę do rozpatrzenia Prezesowi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 7 września 2011 r. sygn. akt VII SAB/Wa 128/11, na podstawie art. 58 §1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, odrzucił skargę D. S. na bezczynność Ministra Pracy i Polityki Społecznej. W uzasadnieniu postanowienia sąd stwierdził, że w sprawie skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Pracy i Polityki Społecznej w przedmiocie nierozpoznania jej odwołania z dnia 16 stycznia 2011 r. od decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2010 r. Odpowiadając na odwołanie i późniejsze pismo skarżącej z dnia 14 kwietnia 2011 r., będące wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, Minister Pracy i Polityki Społecznej pismem z dnia 27 lipca 2011 r. poinformował skarżącą, że jej odwołanie z dnia 16 stycznia 2011 r. zostało przekazane przy piśmie z dnia 7 kwietnia 2011 r. do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych do rozpatrzenia zgodnie z właściwością. Jednocześnie Minister Pracy i Polityki Społecznej wyjaśnił, że zgodnie z art. 66 ust. 2 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205 poz. 1585 ze zm.), nadzór Ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego nad zgodnością działań Zakładu z obowiązującymi przepisami nie może dotyczyć spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji indywidualnych. Dodatkowo Minister Pracy i Polityki Społecznej podał, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. uchylił decyzję z dnia [...] sierpnia 2010 r. i umorzył postępowanie w pierwszej instancji. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga na bezczynność Ministra Pracy i Polityki Społecznej jest niedopuszczalna, gdyż organ ten nie jest uprawniony do wydania decyzji w przedmiocie wnioskowanym przez skarżącą. Organem właściwym był Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, który decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. uchylił decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych i umorzył postępowanie w pierwszej instancji. W przedmiotowej sprawie organ, tj. Minister Pracy i Polityki Społecznej nie był zobowiązany do wydania aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a skargę należało uznać za niedopuszczalną. Skargę kasacyjną od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 września 2011 r. sygn. akt VII SAB/Wa 128/11 wniosła skarżąca D. S. Skarga kasacyjna oparta została na zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego, a to: 1) art. 66 ust. 2 i 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych; 2) art. 83a ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w związku z art. 124 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z funduszu ubezpieczeń społecznych i w związku z art. 19 i 20 i art. 180 – 181 Kodeksu postępowania administracyjnego; W skardze kasacyjnej zarzucono ponadto naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 58 i art. 3 §2 pkt 8) w związku z art. 3 §2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na tych podstawach skarżąca wnosiła o: 1. uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów poniesionych przed sądem pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 66 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2009 r. Nr 205 poz. 1585 ze zm.) "Nadzór nad zgodnością działań Zakładu z obowiązującymi przepisami sprawuje minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego. Nadzór ten nie może dotyczyć spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej". Skoro decyzja, której weryfikacji domagała się skarżąca dotyczyła odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w sprawie indywidualnej – przyznania prawa do emerytury, to cytowany przepis nie znajduje w sprawie zastosowania. Nie jest zrozumiały zarzut naruszenia art. 66 ust. 5 powołanej ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Prawo do emerytury zostało ustalone przez terenową jednostkę organizacyjną w Siedlcach i w związku z tym Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, jako organ wyższego stopnia – rozpoznawał wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji terenowej jednostki organizacyjnej – Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Siedlcach. Nie jest zatem zasadny zarzut naruszenia art. 66 ust. 2 i 5 powołanej ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. W oparciu o wykładnię art. 83a ust. 2 i 4 powołanej ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w skardze kasacyjnej wywodzono o zasadności uznania za organ wyższego stopnia w sprawie – Ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego. W uchwale 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 23 marca 2011 r. sygn. akt I UZP 3/10 wskazano, że: "Ustanowiony w art. 83 ust. 1-3 ustawy sądowy tryb odwoławczy odnosi się - z jednym tylko wyjątkiem - do wszystkich decyzji Zakładu >>w zakresie indywidualnych spraw<<. Egzemplifikacja tych spraw, według przedmiotu decyzji, w pięciu punktach art. 83 ust. 1 ustawy, stanowi wyłącznie ilustratywne przedstawienie zasady, iż >>Zakład wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw<<, natomiast wskazane ich przedmiotowe określenie następuje po słowach >>dotyczących w szczególności<<. Istotą tej regulacji jest ustanowienie podmiotu właściwego, że jest nim >>Zakład<< i że Zakład rozstrzyga sprawy indywidualne w formie decyzji, (>>wydaje decyzje<<). Te dwa podstawowe elementy regulacji ulegają wzmocnieniu (a nie osłabieniu) w procesie legislacyjnych uzupełnień art. 83 ustawy. Stosownie do art. 83b dodanego przez art. 1 pkt 41 ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. (Dz. U. Nr 241, poz. 2074) zmieniającej ustawę systemową z dniem 1 stycznia 2003 r. - Zakład wydaje decyzje także w takich przypadkach, które według Kodeksu postępowania administracyjnego załatwiane są postanowieniami kończącymi postępowanie w sprawie. Stosownie zaś do - kluczowego dla rozpatrywanego zagadnienia - art. 83a, który także został dodany wymienioną wyżej ustawą z dnia 18 grudnia 2002 r., Zakład wydaje decyzje o ponownym ustaleniu prawa lub zobowiązania stwierdzonego poprzednio decyzją ostateczną (ust. 1) oraz dotyczące uchylenia zmiany lub unieważnienia na zasadach określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego (ust. 2). W obu powyższych regulacjach uzupełniona została egzemplifikacja zasady wydawania przez Zakład decyzji w sprawach indywidualnych o określone decyzje, które także mieszczą się w zakresie indywidualnych spraw dotyczących przedmiotów przykładowo wymienionych w pięciu punktach art. 83 ust. 1 ustawy, ale ponadto mają określoną kwalifikację procesową. >>Dodane<< Zakładowi decyzje, mając swą specyfikę procesową, nic nie zmieniają w zasadach wynikających z art. 83 ustawy. Zakładowi zostały przypisane decyzje, które - gdyby poszukiwać odpowiedników w Kodeksie postępowania administracyjnego nie mogłyby należeć do Zakładu, ale w odniesieniu np. do decyzji >>unieważnienia<< - do organu wyższego stopnia (por. art. 157 § 1 k.p.a.). Tak więc, gdyby nie ta odrębna regulacja wydawania przez Zakład decyzji o zmianie, uchyleniu oraz unieważnieniu ostatecznych decyzji Zakładu (samoweryfikacja), mielibyśmy tryby postępowania określone w Kodeksie postępowania administracyjnego, z zachowaniem reguły dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, otwierającego drogę sądowoadministracyjną. Wszystko na etapie postępowania administracyjnego należy do Zakładu, a jedynym środkiem odwoławczym jest >>odwołanie do sądu<< (por. art. 83 ust. 2), które przenosi rozpoznanie roszczeń (zobowiązań), co do których ZUS wydał decyzje, na drogę postępowania sądowego. Tak samo jednolicie jest skonstruowana zasada działania Zakładu (>>Zakład wydaje decyzje<<) jak i zasada drogi sądowej jako sposobu zaskarżenia decyzji do sądu. W rozdziale 8 ustawy systemowej zasada zaskarżalności decyzji Zakładu do sądu uregulowana jest w art. 83 ust. 2 (z wyłączeniem wynikającym z art. 83 ust. 4) - jedynie w tych przepisach". Skoro – jak wynika z powyższej uchwały, mającej moc zasady prawa – ustanowiony w art. 83 ust. 1 – 3 ustawy sądowy tryb odwoławczy odnosi się – z jednym tylko wyjątkiem – do wszystkich decyzji Zakładu "w zakresie indywidualnych spraw", to od decyzji Zakładu przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego (art. 83 ust. 2 powołanej ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych). Wprowadzona w art. 83a ust. 1 – 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych regulacja, stanowi uzupełnienie wyrażonej w art. 83 1 – 7 zasady wydawania przez Zakład decyzji w sprawach indywidualnych o określone decyzje, które także mieszczą się w zakresie indywidualnych spraw dotyczących przedmiotów przykładowo wymienionych w pięciu punktach art. 83 ust. 1 ustawy, ale ponadto mają określoną kwalifikację procesową. Takiej "określonej kwalifikacji procesowej" nie posiada decyzja Zakładu, której weryfikacji domaga się skarżąca, bowiem zgodnie z art. 83a ust. 4 "Przepisów ust. 1-3 nie stosuje się w postępowaniu o ustalenie uprawnień do emerytur i rent i ich wysokości". W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.