I OSK 2651/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędziowie: NSA Zygmunt Zgierski (spr.) del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 5 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 marca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 161/19 w sprawie ze skargi P. S.A. na decyzję Wojewody [...] – Delegatury w S. z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 marca 2019 r. oddalił skargę P. S.A. na decyzję Wojewody [...] – Delegatury w S. z [...] listopada 2018 r. w przedmiocie odmowy ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca spółka, zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie: 1) art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 121, z późn. zm.), dalej: ugn, przez jego niewłaściwą wykładnię, a w konsekwencji oddalenie skargi, podczas gdy żaden przepis prawa nie nakazuje, aby dla spełnienia przesłanki zgodności zamierzenia inwestycyjnego z planem miejscowym konieczne było zaznaczenie przebiegu przyszłej inwestycji w części graficznej planu lub wymienienie jej z nazwy w konkretnym przepisie planu; 2) art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, w zw. z art. 8 § 1 kpa przez oddalenie skargi, podczas gdy uchwała nr XXXI/309/2005 Rady Gminy Siedlce z dnia 30 czerwca 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości Grabianów, Białki, Ujrzanów, Joachimów: a) w § 70 ust. 2 pkt 2 odnosi się do istniejącej już w dniu uchwalenia planu stacji rozdzielczej 400/110 kV; b) nie definiuje pojęcia "stacji punktu zasilania", a które zdaniem skarżącej nie jest tożsame z pojęciem "stacji transformatorowej"; c) nie zakazuje lokalizacji sieci infrastruktury technicznej na terenach MM; d) w § 11 ust. 1 normuje, że wszystkie działki budowlane muszą mieć możliwość podłączenia do sieci elektroenergetycznej; 3) art. 7 i art. 77 w zw. z art. 11 kpa przez oddalenie skargi, podczas gdy: a) ze stanowiska Wójta Gminy S. wyrażonym w piśmie z [...] października 2017 r. wynika, że planowana inwestycja nie jest ograniczona zapisami istniejącego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; b) technicznie niemożliwe jest zasilanie odbiorców na napięciu 0,4 kV bezpośrednio ze stacji rozdzielczej 400/110 kV; 4) art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, przez nieodniesienie się przez Sąd pierwszej instancji szczegółowo do wszystkich zarzutów postawionych w skardze. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik uczestnika postępowania W.R. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie spółka zarzuciła wprawdzie wyrokowi Sądu pierwszej instancji naruszenie przepisów materialnych, jak i procesowych, jednakże te drugie stanowią jedynie kontynuację zarzucanych naruszeń prawa materialnego, a ich uzasadnienie opiera się na tezie, że skoro organy i Sąd pierwszej instancji wadliwie zastosowały wskazane przepisy ustawy, to dopuściły się także naruszeń procedury. W tej sytuacji ocena zarzucanych naruszeń prawa materialnego determinuje wynik oceny zarzutów naruszenia przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny w poniższych rozważaniach skoncentruje się na wykazaniu, że kontrola legalności decyzji organów administracji dokonana przez Sąd pierwszej instancji była prawidłowa, odnosząc się do wskazanego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisu prawa materialnego. Oznacza to bowiem, że nie doszło tym samym do naruszeń przepisów postępowania. Rozpoznawana sprawa dotyczy odmowy ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na założenie urządzeń służących dystrybucji energii elektrycznej w postaci kontenerowej stacji transformatorowej, linii kablowej SN i nN, napowietrznej linii nN wraz z niezbędną infrastrukturą, w sytuacji niewyrażenia przez właściciela tej nieruchomości zgody na dokonanie tych czynności. Mając powyższe na uwadze, należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 124 ust. 1 ugn starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Z przepisu tego wynika zatem, że realizacja wspomnianego przedsięwzięcia powinna być uwzględniona w odpowiednich dokumentach planistycznych. Mając na uwadze, że teren, na którym znajduje się przedmiotowa nieruchomość objęty jest obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, inwestycja ta powinna być prowadzona zgodnie z tym planem. Wyjaśnić należy, że art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie Dz.U. z 2022 r. poz. 503, z późn. zm.) od początku obowiązywania tego przepisu, a więc także w dacie uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla spornej nieruchomości, przewidywał, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Zaznaczyć także należy, że w myśl art. 15 ust. 1 tej ustawy projekt planu miejscowego, a zatem także docelowy plan, zawiera część tekstową i graficzną, a sam projekt musi być zgodny z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W studium tym określa się w szczególności kierunki rozwoju systemów komunikacji i infrastruktury technicznej (art. 10 ust. 2 pkt 5), przez którą należy rozumieć także infrastrukturę energetyczną. Oznacza to, że posadowienie nowych urządzeń infrastruktury technicznej musi być zgodne z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także pośrednio z zapisami studium, tak w warstwie opisowej, jak i graficznej. W rozpoznawanej sprawie nieruchomość, na której skarżąca spółka planowała budowę kontenerowej stacji transformatorowej, znajduje się na obszarze oznaczonym w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem MM (teren zabudowy mieszkaniowej o funkcjach mieszkalnych), podczas gdy z § 70 ust. 2 tego planu wynika, że lokalizacja stacji punktu zasilania, według wyznaczenia na rysunku planu, możliwa jest na obszarze oznaczonym symbolem TE. Wprawdzie rację ma skarżąca spółka, że pojęcia "punkt zasilania" i "stacja transformatorowa" nie są ze sobą technicznie tożsame, a stacja transformatorowa technicznie poprzedza punkt zasilania, transformując przesyłaną energię do punktów umożliwiających na dalszym etapie technologicznym jej dystrybucję do indywidualnych odbiorców, ale zauważyć należy, że skoro "punkt zasilania" (tj. urządzenie techniczne o mniejszym stopniu ingerencji w jego otoczenie niż stacja transformatorowa) musi zostać posadowione na specjalnie do tego przeznaczonym w planie zagospodarowania obszarze oznaczonym określonym symbolem, to nie sposób przyjąć, że stacja transformatorowa może zostać posadowiona na dowolnym obszarze niezależnie od jego przeznaczenia w planie zagospodarowania. Przepis art. 124 ust. 1 ugn wyraźnie bowiem wskazuje, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Kwestie te zatem powinny być w sposób dostateczny sprecyzowane wcześniej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2021 r., sygn. akt I OSK 243/21). Tym samym w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 124 ust. 1 ugn należało uznać za niezasadny. Realizacja zaplanowanej przez skarżącą spółkę inwestycji nie może się odbyć w sytuacji, gdy obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje możliwości jej posadowienia. Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, że brak było także podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 7, art. 77 i art. 11 kpa. W sprawie niesporne jest, że planowana inwestycja mieści się w katalogu wymienionym w art. 124 ust. 1 ugn, w sprawie nie doszło do zawarcia ugody w przedmiocie możliwości dobrowolnego udostępnienia spornej nieruchomości. Organy ustaliły także, że sporna nieruchomość objęta jest postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który na tym terenie przewiduje wyłącznie zabudowę mieszkaniową o funkcjach mieszkalnych, a nie urządzeniami infrastruktury technicznej niezależnie od przeznaczenia tej infrastruktury z punktu widzenia technicznej możliwości przyłączenia do niej odbiorów końcowych. Oznacza to, że organy prowadzące postępowanie w sprawie dokonały ustaleń we wszystkich aspektach istotnych z punktu widzenia art. 124 ust. 1 ugn, który w myśl art. 12 § 1 kpa wyznacza zakres prowadzonego postępowania wyjaśniającego. Zaznaczyć przy tym należy, że w sprawie niemożliwe było uwzględnienie pisma Wójta Gminy S. z [...] października 2017 r., co do nieograniczenia planowanej inwestycji zapisami planu zagospodarowania. Odnotować bowiem należy, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego należy do przepisów prawa miejscowego i podlega wykładni właściwej dla przepisów prawa. Na wykładnię tych przepisów nie ma zatem stanowisko organu gminy, a przedstawiona w nim interpretacja jako pochodząca od organu, który nie uchwalił miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pozbawiona jest waloru wykładni autentycznej. Stanowisko to nie może być zatem traktowane w rozpoznawanej sprawie jako przeciwdowód w stosunku do obowiązujących przepisów prawa miejscowego. Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 6 w zw. z art. 8 § 1 kpa, odnotować należy, że z zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych z zasady wyrażonej w przepisie art. 8 § 1 kpa wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 grudnia 2019 r., sygn. akt I GSK 879/19). Tymczasem argumentacja autora skargi kasacyjnej na potwierdzenie zasadności tego zarzutu koncentruje się wokół wykazania, że ocena dokonana przez organy i zaakceptowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie była nieprawidłowa. Argumentacja ta nie wskazuje zatem, w jaki sposób organy prowadzące postępowanie naruszyły zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. W szczególności nie można uznać, że wykładnia przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla spornej nieruchomości prowadzi do podważenia zasady zaufania do władzy publicznej. Autor skargi kasacyjnej nie wskazał bowiem, że ten sam organ w analogicznych sprawach dokonywał oceny prowadzącej do wyników odmiennych niż zapadłe w rozpoznawanej sprawie. Na marginesie powyższego wskazać należy, że brak formalnego zakazu lokalizacji infrastruktury technicznej na terenach o przeznaczeniu mieszkaniowym nie może być utożsamiany z zezwoleniem na nieograniczone, nieznajdujące podstawy w planie zagospodarowania stacji transformatorowych. Również przepis § 11 planu przewidujący konieczność zapewnienia podłączenia wszystkich działek budowlanych do sieci energetycznej nie daje podstaw do przyjęcia, że stacje transformatorowe na terenie objętym tym planem mogą być rozmieszczane w sposób nieprzewidziany w planie. Z kolei przyjęcie, że § 70 ust. 2 pkt 2 planu odnosi się do istniejącej w dniu uchwalenia planu stacji rozdzielczej 400/110 kV powoduje, że plan ten nie przewiduje możliwości budowy stacji transformatorowej, a zatem realizacja tej inwestycji na podstawie tak wykładanego planu zagospodarowania jest na gruncie art. 124 ust. 1 ugn niemożliwa. Nie istnieją bowiem warunki umożliwiające wydanie decyzji wskazanej w tym przepisie. Z kolei, jak wskazano to powyżej, skoro obowiązujący plan przewiduje, że stacje punktu zasilania mogą być budowane wyłącznie na wskazanym w tym planie terenie, to brak jest podstaw do przyjęcia, że stacje transformatorowe, stanowiące odrębne urządzenia, mogą być budowane niezależnie od postanowień planu zagospodarowania. W świetle powyższych wywodów, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak było podstaw do uznania, że w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia art. 6 w zw. z art. 8 § 1 kpa. Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza tego przepisu wskazuje, że może on zostać naruszony przez pominięcie któregokolwiek z elementów wymienionych w tym przepisie lub takie sformułowanie wywodów sądu, które powoduje, że kontrolowany przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej. Kontrolowany pod tym kątem wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie wykazuje wad przemawiających za koniecznością jego uchylenia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wskazane w zacytowanym powyżej przepisie, a wywody składu orzekającego w sprawie są logiczne, wyczerpujące i odnoszą się do przepisów prawa znajdujących zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Fakt, że skład orzekający nie odniósł się szczegółowo do wszystkich zarzutów zawartych w skardze, nie oznacza automatycznie, że uzasadnienie wyroku należało uznać za wadliwe. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga bowiem szczegółowego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, ale wymaga odniesienia się do tych zarzutów, których zbadanie jest niezbędne do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Zarzuty i argumenty strony skarżącej mogą zostać zatem ocenione całościowo (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 grudnia 2020 r., sygn. akt I GSK 1489/20 i z 8 grudnia 2020 r., sygn. akt II GSK 818/20). W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 ppsa w zw. z art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem Covid-19 innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.