II OSK 3600/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. i A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lipca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1106/18 w sprawie ze skargi M. K. i A. K. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 26 lipca 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 1106/18, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017, poz. 1369 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a." oddalił skargę M. K. i A. K. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Burmistrz Miasta D., po rozpatrzeniu wniosku M. K. i A. K., przygotował projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działkach nr [...] i [...], obręb [...], położonych w D. przy ul. R. – bocznej. W ramach warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego i ochrony krajobrazu ustalono nieprzekraczalną linię zabudowy – 25 m od krawędzi jezdni drogi krajowej ul. L., a w ramach obsługi w zakresie komunikacyjnej ustalono dojazd do terenu inwestycji – z drogi serwisowej w pasie drogi publicznej – ul. L. projektowanym zjazdem, który winien spełniać wymagania jak dla zjazdów indywidualnych i warunki widoczności określone w przepisach rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124 ze zm.) dalej zwanego "rozporządzeniem". Projekt decyzji przedstawiono zarządcy drogi celem uzgodnienia. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla tej inwestycji w odniesieniu do obszaru przyległego do pasa drogowego drogi krajowej nr [...] Z.-K. Organ wskazał, że nieprzekraczalna linia zabudowy jest zlokalizowana w odległości 25 m od zewnętrznej krawędzi jezdni głównej drogi krajowej nr [...], natomiast w ramach przebudowy tej drogi w jej pasie drogowym została wybudowana dodatkowa jezdnia (droga serwisowa). Przedmiotowa linia zabudowy jest zlokalizowana w odległości ok. 15 m od zewnętrznej krawędzi drogi serwisowej, co nie odpowiada wymogowi zawartemu w art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2222 ze zm.). Ponadto organ powołał się na brak wskazania w decyzji istniejącej komunikacji działek z drogą publiczną. Wyjaśnił, że działki nr [...] i [...] nie posiadają urządzonego zjazdu z drogi krajowej. Działka macierzysta nr [...] przylega do ul. R. – bocznej, jednak poprzez tę ulicę nie zostało wskazane skomunikowanie przedmiotowej działki w projekcie decyzji. Organ podkreślił, że nie jest możliwe dokonywanie warunkowych uzgodnień. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywiedli M. K. i A. K., podnosząc zarzuty naruszenia art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez przyjęcie, że droga serwisowa jest dodatkową jezdnią w ramach drogi głównej, art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji RP poprzez przyjęcie przez organ sposobu obliczania, który czyni nieruchomość bezużyteczną; art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, że przedmiotowa nieruchomość nie posiada dostępu do drogi publicznej. W ocenie Sądu pierwszej instancji zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Sąd podzielił stanowisko organu, zgodnie z którym do zachowania odległości pomiędzy nieprzekraczalną linią zabudowy a zewnętrzną krawędzią jezdni (art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych) należy brać pod uwagę drogę serwisową. Droga ta leży w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] i stanowi kolejną (dodatkową) jezdnię w ramach tej drogi, stosownie do § 8a rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. Nie jest zatem drogą samoistną, tylko częścią drogi krajowej i podlega zasadom, które dotyczą drogi głównej. Skargę kasacyjną złożyli M. K. i A. K., zaskarżając wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie. Podniesiono zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj.: art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez przyjęcie, że wskazana w postanowieniu droga serwisowa jest dodatkową jezdnią w ramach drogi głównej, a w następstwie tego błędne zastosowanie powołanego przepisu; art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji RP poprzez przyjęcie przez organ sposobu obliczania, który czyni nieruchomość bezużyteczną; art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, że przedmiotowa nieruchomość nie posiada dostępu do drogi. Ponadto zarzucono też naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 141 § 1 p.p.s.a. poprzez pominięcie przy wyrokowaniu postanowienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] września 2016 r. nr [...] oraz decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2009 r. znak: [...]; art. 8 § 1 i 2 k.p.a. poprzez wydanie przez organ dwóch różnych decyzji w tożsamym stanie faktycznym. Pismem z dnia 16 sierpnia 2021 r. M. K. i A. K. podtrzymali skargę kasacyjną i zawartą w niej argumentację. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym albowiem skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy ( pismo z dnia 16 sierpnia 2021 r.), a Przewodniczący Wydziału wydał zarządzenie o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.). Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Istotą sporu w niniejszej sprawie jest sposób obliczania odległości, o których mowa w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Stosownie do tego przepisu, obiekty budowlane przy drogach oraz niebędące obiektami budowlanymi reklamy umieszczone przy drogach poza obszarami zabudowanymi, powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej 25 m w przypadku drogi krajowej, poza terenem zabudowanym (pkt 3 lit. a). Zgodnie z art. 4 pkt 5 tej ustawy, użyte w ustawie określenie "jezdnia" oznacza część drogi przeznaczoną do ruchu pojazdów. Drogą jest natomiast – w myśl art. 4 pkt 2 tej ustawy - budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Natomiast pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (art. 4 pkt 1 powołanej ustawy). Podkreślenia wymaga, że art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych nie odwołuje się do pojęcia "pasa drogowego", lecz do "jezdni" drogi danej kategorii. W niniejszej sprawie w pasie drogi krajowej nr [...] wybudowano dodatkową jezdnię tzw. drogę serwisową, która służy obsłudze lokalnego ruchu terenów sąsiadujących z terenem drogi głównej. Droga ta spełnia parametry techniczne drogi gminnej i przeznaczona jest dla ruchu lokalnego aby ograniczyć liczbę wyjazdów i zjazdów na jezdnie drogi głównej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego odległości, o których mowa w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych należy liczyć od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi głównej, a nie od krawędzi pasa drogowego tej drogi. Przemawia za tym zarówno treść w/w przepisu jak i treść § 8a ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. o warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Zgodnie z § 8a w/w rozporządzenia, obsługa ruchu z terenów przyległych do pasa drogowego drogi publicznej, z zachowaniem warunków zawartych w § 9, może być realizowana przez dodatkowe jezdnie, odpowiadające parametrom technicznym dróg klasy D, L lub Z - zlokalizowane w jej pasie drogowym. Oznacza to, że w pasie drogowym mogą być zlokalizowane zarówno jezdnia główna jak i jezdnia dodatkowa tzw. serwisowa, które maja różne parametry techniczne i różne funkcje. I właśnie z tych względów sytuowanie obiektów od tych jezdni jest zróżnicowane. To, że jezdnia drogi głównej jak i jezdnia drogi serwisowej zaliczane są do pasa drogowego drogi głównej w sensie funkcjonalnym, nie daje podstaw do obliczania odległości określonych w art. 43 ustawy o drogach publicznych, tak jak to uczynił organ w zaskarżonym postanowieniu. Zasadnicze znaczenie ma bowiem rola, przeznaczenie oraz funkcja poszczególnych jezdni. Skoro jezdnia tzw. serwisowa przeznaczona jest dla obsługi ruchu lokalnego przyległych terenów i ma parametry techniczne drogi gminnej to do sytuowania obiektów budowlanych należy stosować odległość 15 metrów od krawędzi jezdni drogi gminnej. Oznacza to, że zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych linia zabudowy od krawędzi jezdni drogi głównej wynosi 25 metrów a od krawędzi jezdni drogi gminnej 15 metrów. Mając na uwadze powyższą argumentację zarzut naruszenia art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jest w pełni uzasadniony. Nie jest natomiast usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten wymienia sytuacje, w których nie jest dopuszczalny podział nieruchomości. Jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji - nie miał on w sprawie zastosowania, nie mogło zatem dojść do jego naruszenia. Nietrafne są zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 141 § 1 p.p.s.a. ani art. 8 § 1 i 2 k.p.a. Decyzja Wojewody [...], na którą powołuje się autor skargi kasacyjnej, nie dotyczyła warunków zabudowy, ale wypłaty odszkodowania, natomiast postanowienie Generalnego Dyrektora odnosiło się do ustalenia warunków zabudowy dla innej inwestycji położonej na innej nieruchomości. Akty te nie mogły mieć zatem znaczenia dla rozpoznania niniejszej sprawy. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i - uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona - na podstawie art. 188 p.p.s.a rozpoznał skargę a na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni ocenę prawną zawartą w uzasadnieniu wyroku.