I OSK 459/11

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska (spr.) Sędzia del. NSA Wiesław Morys Protokolant: sekretarz sądowy Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 19 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 października 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 819/10 w sprawie ze skargi J. H. na rozkaz personalny Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie zaliczenia okresu pozostawania poza służbą do wysługi lat oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 6 października 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 819/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. H. na rozkaz personalny Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie zaliczenia okresu pozostawania poza służbą do wysługi lat. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym: Rozkazem personalnym z dnia [...] czerwca 2002 r., utrzymanym w mocy rozkazem z dnia [...] lipca 2002 r., Szef ABW zwolnił J. H. ze służby w ABW. W związku z tym, skarżący w okresie od 31 lipca 2002 r. do 27 maja 2003 r. był zarejestrowany jako bezrobotny z prawem do zasiłku dla bezrobotnych od 8 sierpnia 2002 r. do 7 lutego 2003 r., natomiast w okresie od 29 sierpnia 2003 r. do 8 grudnia 2003 r. był zarejestrowany jako bezrobotny bez prawa do zasiłku. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 listopada 2003 r., sygn. akt II SA 2561/03 uchylił rozkazy personalne w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby. Wnioskiem z dnia 11 sierpnia 2006 r. skarżący wystąpił do Szefa ABW o zaliczenie okresu od zwolnienia ze służby w ABW do dnia przywrócenia go do służby wskutek wyroku sądu do wysługi lat i przyznanie wszystkich świadczeń pieniężnych za ten czas. Szef ABW rozkazem personalnym z dnia 19 stycznia 2010 r. nr 87, wydanym na podstawie § 3 ust. 1, 2, 3 i 4 w zw. z § 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 7 października 2002 r. w sprawie zasad i trybu zaliczania okresów służby, pracy i innych okresów do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (Dz. U. Nr 172, poz. 1407 ze zm.), zaliczył skarżącemu okres od 30 lipca 2002 r. do 29 grudnia 2002 r. do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy ABW jako okres służby w ABW oraz okres pobierania zasiłku dla bezrobotnych od 30 grudnia 2002 r. do 7 lutego 2003 r. do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy ABW jako inny okres wliczony na podstawie odrębnych przepisów; ustalił także na dzień 18 sierpnia 2006 r. łączną wysługę lat uwzględnianą przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego, wynoszącą 22 lata, 6 miesięcy i 18 dni, a w pozostałym zakresie wniosku nie uwzględnił. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący wskazał, że w okresie, w którym wypowiedziano mu stosunek służbowy i zwolniono ze służby (29 lipca 2002 r.), do czasu przywrócenia go do służby wyrokiem sądu administracyjnego (7 listopada 2003 r.) pozostawał poza służbą z powodu rażącego naruszenia prawa decyzją o zwolnieniu ze służby. Zatem nigdy nie utracił przymiotu funkcjonariusza i w związku z tym, cały okres pozostawania poza służbą powinien być mu w całości zaliczony do wysługi lat i za ten okres winno przysługiwać mu uposażenie. Zaskarżonym rozkazem personalnym z dnia [...] stycznia 2010 r. Szef ABW utrzymał w mocy swoje rozstrzygnięcie Organ nie zgodził się z twierdzeniem skarżącego, że z uwagi na wadliwe wypowiedzenie stosunku służbowego skarżący nigdy nie utracił statusu funkcjonariusza i nie pozostawał poza służbą. Wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OSK 583/08, przesądził, biorąc pod uwagę wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 kwietnia 2004 r., sygn. akt K 45/02, że zwolnienie skarżącego ze służby w wyniku rozkazu personalnego o wypowiedzeniu stosunku służbowego, nastąpiło w dniu 29 grudnia 2002 r. W konsekwencji, w świetle art. 121 ust. 3 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu, prawo do uposażenia przysługiwało mu do czasu upływu okresu wypowiedzenia. Skutki orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego rozciągają się jedynie na okres do dnia 29 grudnia 2002 r., a po upływie tego okresu nie sposób przyjąć, że stosunek służbowy istniał, a w konsekwencji, że przysługiwało prawo do uposażenia. Organ wskazał, że wyrok NSA z dnia 7 listopada 2003 r. uchylający rozkazy personalne o wypowiedzeniu stosunku służbowego wywołuje skutki prawne jedynie ex nunc, czyli od daty jego ogłoszenia i reaktywowania z dniem ogłoszenia wyroku stosunku służbowego. Szef ABW podniósł także, że stwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny utrata w określonym zakresie mocy obowiązującej przepisów stanowiących podstawę prawną decyzji jest kwalifikowana jako wadliwość dająca podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145a § 1 k.p.a. Ponadto organ wyjaśnił, że zgodnie z § 3 ust. 3 powołanego rozporządzenia, nowe ustalenie wysługi lat dla celów uposażeniowych następuje na udokumentowany wniosek funkcjonariusza. Zatem złożenie takiego wniosku przez skarżącego w dniu 18 sierpnia 2006 r., stanowi dzień, na który ustalono wysługę uposażeniową i data ta została prawidłowo przyjęta. W skardze na powyższą decyzję J. H. zarzucił naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 oraz art. 12 § 1 k.p.a. poprzez nieprawidłowe i niedokładne wyjaśnienie sprawy oraz naruszenie art. 2 w zw. z art. 24 Konstytucji RP oraz art. 32 Konstytucji RP. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że motywami, dla których NSA w wyroku z dnia 7 listopada 2003 r. uchylił rozkazy personalne o wypowiedzeniu mu stosunku służbowego było stwierdzenie rażącego naruszenia prawa. Zdaniem skarżącego, nigdy nie utracił przymiotu funkcjonariusza, a przywrócenie do służby nastąpiło ex lege. W związku z tym, że w świetle prawa nigdy nie przestał być funkcjonariuszem, to Szef ABW powinien był zaliczyć mu do wysługi lat cały okres pozostawania poza służbą. W piśmie procesowym z dnia 27 sierpnia 2010 r. stanowiącym uzupełnienie skargi skarżący podniósł, że Sąd Rejonowy dla Warszawy Mokotowa Wydział I Cywilny w sprawie I C 75/06 wyrokiem z dnia 10 grudnia 2008 r. zasądził od Skarbu Państwa – Szefa ABW odszkodowanie z tytułu pozostawania poza służbą na skutek bezprawnego zwolnienia. Skarżący wskazał, że ustalona szkoda i przyznane odszkodowanie obejmuje wartość uposażenia za cały okres pozostawania poza służbą, a więc także za okres, który pominięto przy zaliczeniu do wysługi lat. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji podkreślił, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego skutkiem uchylenia przez sąd administracyjny decyzji w przedmiocie zwolnienia ze służby jest "reaktywowanie" stosunku służbowego z dniem ogłoszenia wyroku. Taki wyrok wywołuje więc skutki na przyszłość ("ex nunc"), czyli na przyszłość licząc od daty uchylenia, a nie wstecz ("ex tunc"). Oznacza to, że od dnia wyroku decyzja o zwolnieniu ze służby przestaje obowiązywać, a strona znajduje się w takiej sytuacji służbowej, w jakiej pozostawała w dniu zwolnienia ze służby. Dopiero stwierdzenie nieważności decyzji wywołuje konsekwencje ex tunc (wada istniejąca od samego początku, czyli od daty wydania nieważnej decyzji). Sąd I instancji wskazał iż, zaskarżona decyzja w przedmiocie wypowiedzenia skarżącemu stosunku służbowego została uchylona nie z powodu uznania przez Sąd, że doszło do rażącego naruszenia prawa, gdyż w takiej sytuacji Sąd stwierdziłby nieważność zaskarżonej decyzji. NSA doszedł do przekonania, że w sprawie zostały naruszone przepisy prawa materialnego i procesowego i dlatego też decyzję uchylił. Ponadto Sąd I instancji zważył, że w wyroku z dnia 3 kwietnia 2009 r. (I OSK 583/08) NSA wskazał w nich, że wyrok z dnia 7 listopada 2003 r. mógł wywołać skutki prawne jedynie ex nunc, czyli od daty jego ogłoszenia, co wiąże się z reaktywowaniem stosunku służbowego dopiero od tego momentu. Zatem, o istnieniu stosunku służbowego, mówić można najwcześniej dopiero w dniu ogłoszenia wyroku uchylającego rozkazy personalne o jego wypowiedzeniu. W ocenie Sądu I instancji organy w sposób prawidłowy dokonały zaliczenia poszczególnych okresów do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego. Organy zasadnie przyjęły, że zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 kwietnia 2004 r. (K 45/02) okres wypowiedzenia stosunku służbowego skarżącemu upłynął dnia 29 grudnia 2002 r. Do wysługi lat zaliczyły także okres pobierania zasiłku dla bezrobotnych od 30 grudnia 2002 r. do 7 lutego 2003 r., uznając go za inny okres wliczany na podstawie odrębnych przepisów oraz okres od dnia przywrócenia do służby do dnia złożenia wniosku o zaliczenie podanego okresu do wysługi lat w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Brak było natomiast podstaw do zaliczenia do wysługi lat okresu pomiędzy 8 lutego 2003 r. a 6 listopada 2003 r. Okres między zwolnieniem ze służby, a reaktywowaniem stosunku służbowego na skutek wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2003 r., to okres pozostawania poza służbą i jako taki nie może zostać zaliczony do wysługi lat. Sąd I instancji uznał, że zasady i tryb wynikający z rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 7 października 2002 r. w sprawie zasad i trybu zaliczenia okresów służby pracy i innych okresów do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego został zastosowany w rozpoznawanej sprawie w sposób prawidłowy. Organy nie naruszyły przy tym przepisów art. 7, art. 8, art. 9 i art. 12 § 1 k.p.a. Sąd podkreślił, że zasądzenie wyrokiem Sądu Rejonowego dla Warszawy Mokotowa z dnia 10 grudnia 2008 r. (I C75/06) od Skarbu Państwa reprezentowanego przez Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego na rzecz skarżącego odszkodowania wzmacnia tezę, iż w spornym okresie skarżący był poza służbą. Nastąpiło to bez jego winy, lecz z powodu niezgodnego z prawem działania funkcjonariusza państwowego i dlatego też skarżącemu należało się odszkodowanie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył J. H., reprezentowany przez adwokata. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając: 1) naruszenie prawa materialnego polegające na, tj.: – błędnej wykładni § 1 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 7 października 2002 r. w sprawie zasad i trybu zaliczania okresów służby, pracy i innych okresów do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, – niezastosowaniu art. 51 § 2 oraz art. 5 Kodeksu pracy (w drodze chociażby analogii legis – podobnie TK w wyroku P 30/05), – błędnej wykładni art. 114 i art. 136 ustawy o ABW i AW poprzez zastosowanie tej ostatniej normy prawnej do sytuacji skarżącego i przyjęcie, iż skarżący nie zachował prawa do uposażenia pomimo sytuacji, iż przepis art. 136 normuje zupełnie inną sytuację faktyczną i prawną funkcjonariusza, niż ta, która powstała w wyniku wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 kwietnia 2004 r., sygn. akt K 45/02, OTK-A 2004, nr 4, poz. 30; w takiej sytuacji fakt nie pełnienia służby wobec treści uchylonego rozkazu personalnego nie może stanowić negatywnej przesłanki do oceny uprawnień skarżącego do otrzymywania uposażenia oraz uznania ciągłości służby, – art. 77 ust. 1 w zw. z art. 2 i art. 32 Konstytucji RP poprzez niezastosowanie tych przepisów w sytuacji, gdy odmowa zaliczenia okresu pozostawania poza służbą (wywołanego sprzecznym z prawem aktem) pociąga za sobą uszczerbek majątkowy dla Skarżącego i stawia go w gorszej sytuacji niż innych pracowników; 2) naruszenie przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo że zaskarżone skargą decyzje zapadły z naruszeniem prawa materialnego, tj. przepisów wskazanych w zarzucie I), które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne J. H. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. Skarżący stwierdził, że Wojewódzki Sąd Administracyjny niesłusznie nie przyjął jako podstawy rozstrzygnięcia tego, że stan faktyczny (zwolnienie i przywrócenie do służby wyrokiem Sądu) wyczerpuje dyspozycję "innych okresów, jeżeli na podstawie odrębnych przepisów podlegają one wliczeniu do okresu pracy, od którego zależą uprawnienia pracownicze" a więc rozporządzenie "branżowe" – dotyczące funkcjonariuszy ABW – wprost odwołuje się do przepisów prawa pracy, które wskazują, że pracownikowi, któremu przyznano odszkodowanie, wlicza się do okresu zatrudnienia okres pozostawania bez pracy, odpowiadający okresowi, za który przyznano odszkodowanie (art. 51 § 2 Kodeksu pracy), zaś skarżącemu takie odszkodowanie przyznano. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i w związku z tym podlegała oddaleniu. Dokonana bowiem wykładnia przepisów prawa materialnego jest prawidłowa, prawidłowo też zastosowano wskazane w skardze kasacyjnej przepisy. Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest kwestia zaliczenia skarżącemu do wysługi lat okresu pozostawania poza służbą. Bezsporne jest, iż w okresie, którego zaliczenia do wysługi lat domaga się skarżący nie pozostawał on w stosunku służbowym. Jak to słusznie podniósł Sąd I instancji wyrok uchylający rozkazy personalne o wypowiedzeniu stosunku służbowego nie wywołuje skutku ex tunc. Taki skutek wywołałby wyrok sadu stwierdzający ich nieważność, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Natomiast przedmiotowy wyrok z dnia 7 listopada 2003 r. wywołał skutek ex nunc, tj. na przyszłość. Skarżący upatruje podstawy swojego żądania w przepisach prawa pracy, których zastosowania domaga się stosownie do § 1 ust. 2 pkt 5 powołanego rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 7 października 2002 r. Zgodnie bowiem z tym przepisem do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy ABW zalicza się również inne okresy, jeżeli na podstawie odrębnych przepisów podlegają one zaliczeniu do okresu pracy, od którego zależą uprawnienia pracownicze. Stanowisko to nie jest zasadne. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że stosunek służbowy funkcjonariusza ABW ma charakter administracyjnoprawny i do stosunku tego mają zastosowanie przepisy Kodeksu pracy jednak w ściśle określonym zakresie wskazanym w ustawie z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. Nr 74, poz. 676 ze zm.). Takim przepisem jest art. 231 ww. ustawy zamieszczony w rozdziale 12 – Przepisy przejściowe i końcowe, w którym to przepisie w związku ze zniesieniem Urzędu Ochrony Państwa, wskazano, iż do pracowników UOP (a więc nawet nie do funkcjonariuszy UOP) stosuje się odpowiednio przepisy prawa pracy dot. uprawnień pracowników przejmowanego zakładu lub jego części przez innego pracodawcę. Takim przepisem jest również przepis art. 93 ww. ustawy, który stanowi, że funkcjonariuszowi-kobiecie przysługują szczególne uprawnienia przewidziane dla pracownic według przepisów prawa pracy, jeżeli przepisy ustawy o ABW i AW nie stanowią inaczej. To właśnie na tle tego przepisu wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w powołanym w skardze kasacyjnej wyroku z dnia 29 czerwca 2006 r. sygn. akt P 30/05, przyjmując, iż w kwestii prawa do urlopu wypoczynkowego mają zastosowanie odpowiednie przepisy Kodeksu pracy, co zdaniem Trybunału wynika wprost z powołanej normy art. 93, a nie poprzez zastosowanie analogii. Natomiast w kwestiach związanych z wysługą lat, czy też odszkodowaniem za nieprawidłowe rozwiązanie stosunku służbowego ustawa pragmatyczna nie odsyła do Kodeksu pracy, co oznacza, iż przepisy tego Kodeksu nie mogą mieć zastosowania do stosunku służbowego funkcjonariuszy ABW. Podkreślić przy tym jeszcze raz należy, że funkcjonariusz ABW pełni służbę, a stosunek służbowy powstaje w drodze mianowania na podstawie dobrowolnego zgłoszenia się do służby (art. 48 ust. 1 ww. ustawy o ABW i AW). Natomiast powołany w art. 5 Kodeksu pracy odnosi się do "stosunku pracy" i do "pracowników", a nie do "stosunku służbowego" i do "funkcjonariuszy". Jeżeli, jak to wskazano wyżej, powołana wyżej ustawa o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencji Wywiadu nie odsyła do przepisów prawa pracy, to nie mogą one mieć zastosowania do funkcjonariuszy ABW. W związku z tym nie mógł mieć zastosowania przepis art. 51 § 2 Kodeksu pracy. Zwrócić należy przy tym uwagę, iż skarżący uzyskał odszkodowanie w trybie art. 417 k.c., który to przepis, stosownie do art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 4, poz. 162) stanowił w § 1, że Skarb Państwa ponosi odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną przez funkcjonariusza państwowego przy wykonywaniu powierzonej mu czynności. Przy czym przesłanką odpowiedzialności na podstawie art. 417 k.c. jest szkoda w rozumieniu art. 362 § 2 k.c. Przyznanie więc przez sąd odszkodowania obejmuje nie tylko straty, które poniósł, ale również korzyści, które mógłby osiągnąć, gdyby mu szkody nie wyrządzono. Odpowiedzialność odszkodowawcza władz publicznych opiera się m.in. na zasadzie kompensacji szkody tak w mieniu (majątkowej), jak i na osobie (majątkowej i niemajątkowej – art. 444-448 k.c.). Jest to zupełnie odmienna i oparta na innych przesłankach odpowiedzialność, i mająca również inne cele niż przyznane na podstawie prawa pracy odszkodowanie za nieuzasadnione lub naruszające przepisy wypowiedzenia stosunku pracy. Odszkodowanie to przyznawane jest bowiem w przypadkach gdy nie następuje przywrócenie do pracy (art. 45). W sytuacji przywrócenia do pracy odszkodowanie to nie zostaje przyznane. Ponadto odszkodowanie to nie ma charakteru kompensacyjnego, a więc ze swej istoty nie naprawia szkody, odmiennie niż to w przypadku odszkodowania uzyskanego przez skarżącego trybie cywilnoprawnym. W związku z tym te dwie instytucje oparto na innych nie tylko podstawach, przesłankach, ale i celach – nie są analogiczne. Powyższe rozważania dot. obu instytucji odszkodowania wskazują również na to, iż całkowicie chybiony jest zarzut naruszenia art. 77 ust. 1 w zw. z art. 2 i art. 32 Konstytucji RP. Wbrew twierdzeniu skargi kasacyjnej skarżący nie znalazł się w gorszej sytuacji niż pracownik, gdyż odmowa zaliczenia okresu pozostawania poza służbą do wysługi lat pociąga za sobą uszczerbek majątkowy dla skarżącego. Jak to podniesiono wyżej odszkodowanie przyznane na podstawie art. 47 w zw. z art. 45 Kodeksu pracy nie ma charakteru kompensacyjnego. Natomiast odszkodowanie przyznane skarżącemu ma takich charakter a więc również rekompensatę korzyści, które mógłby osiągnąć skarżący, gdyby mu szkody nie wyrządzono. Reasumując stwierdzić należy, iż zarzuty naruszenia prawa materialnego są nieuzasadnione, a co za tym idzie nie jest usprawiedliwiony również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.