II SAB/Kr 151/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędziowie: Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Łoboz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi M. Ś. na bezczynność Dyrektora Zespołu Szkół [...] w D. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 20 sierpnia 2020 r. I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Dyrektora Zespołu Szkół [...] w D. do wydania aktu lub dokonania czynności, II. stwierdza, że Dyrektor Zespołu Szkół [...] w D. dopuścił się bezczynności, III. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, IV. zasądza od Dyrektora Zespołu Szkół [...] w D. na rzecz M. Ś. 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE M. Ś. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę z dnia 22 września 2020 r. na bezczynność Dyrektora Zespołu Szkół [...] w D. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na złożony za pośrednictwem poczty elektronicznej wniosek z dnia 20 sierpnia 2020 r. o następującej treści: "Do Dyrektora Zespołu Szkół [...] w D.. Dzień dobry, w ramach ustawy o dostępie do informacji publicznej, proszę o udostępnienie niniejszych informacji: 1. decyzji/zarządzenia dyrektora szkoły, która nakłada obowiązek noszenia przyłbic w szkole przez uczniów i nauczycieli; 2. informacji kto prowadzi (dodaje posty) stronę społecznościową szkoły na portalu Facebook (https://www.facebook.com/zsdobczyce/) oraz o przesłanie skanu umów/poleceń służbowych dot. Prowadzenia tejże strony; 3. wynagrodzenia Dyrektora Zespołu Szkół im. [...] w D. za rok 2020 w rozbiciu na poszczególne miesiące (styczeń - lipiec) wraz z dodatkami/premiami. Informacje proszę przesłać w formie cyfrowej (art. skan/kopia w formacie pdf/docx/xlsx) na adres email [...]. Pozdrawiam, M. Ś.. W skardze zarzucono naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek, 2) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący w skardze wniósł o: zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia 20 sierpnia 2020 r.; o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że jako sposób i formę udostępnienia wnioskowanych ww. wnioskiem informacji skarżący wskazał przesłanie informacji w formie cyfrowej (art. skan/kopia w formacie pdf/docx/xlsx) na adres email [...]). Wniosek został wysłany na adres email podany na stronie szkoły (sekretariat@dobczyce.edu.pl). Dalej skarżący wskazał, że termin do udostępnienia przedmiotowej informacji publicznej upłynął, zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., po 14 dniach od złożenia wniosku. Pomimo upływu tego terminu podmiot zobowiązany, do którego skierowano wniosek, nie udzielił jakiejkolwiek odpowiedzi, co czyni skargę zasadną i konieczną. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zespołu Szkół im. ks. J. T. w D. wskazał, że przedmiotowy wniosek wpłynął na służbowy adres e-mailowy szkoły: sekretariat@dobczyce.edu.pl, w dniu 20 sierpnia 2020 r. o godzinie 15.30, jednak wskutek nieumyślnego przeoczenia przedmiotowej wiadomości, odpowiedź nie została udzielona w ustawowym terminie. Odpowiedź na informację publiczną została udzielona zgodnie z wnioskiem z dnia 20 sierpnia 2020 r., tj. przesłana do adresata w sposób przez niego wskazany w dniu 1 października 2020 r. na adres e-mailowy: [...]. W załączeniu do odpowiedzi na skargę organ złożył m.in. odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia 20.08.2020 r. (pismo Znak:[...]); zarządzenie Nr [...]/2020; aneks Nr [...] do przydziału czynności referenta ds. uczniowskich; odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej - wydruk przesłanej wiadomości w dniu 01.10.2020 r. do M. Ś.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej: p.p.s.a., odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W myśl art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. W kwestii wyczerpania środka zaskarżenia, jako warunku formalnego skargi na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej, należy wskazać, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, iż skarga na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Dalej należy wskazać, że w myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a.: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei § 1b tego przepisu stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Na podstawie art. 149 § 2 sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Jednocześnie należy podkreślić, że dla oceny zasadności skargi na bezczynność kluczowy jest moment jej wniesienia. W sytuacji, gdy bezczynność istniała w tej dacie, lecz ustała po wniesieniu skargi, postępowanie sądowe podlega umorzeniu w zakresie zobowiązania do wydania aktu lub dokonania czynności przy jednoczesnym rozstrzygnięciu, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz ewentualnie o kwestiach wymienionych w art. 149 § 1b i § 2 p.p.s.a. Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie podmiot ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. W sprawach dostępu do informacji publicznej zakres przedmiotowy wyznacza pojęcie informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), zaś zakres podmiotowy - wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 tej ustawy). Rzeczą organu, do którego wpływa wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest załatwienie go w przepisany sposób, czyli udostępnienie informacji, jeśli ją wytworzył bądź jest w jej posiadaniu, albo odmowa lub umorzenie postępowania z przyczyn uregulowanych ustawą, albo wreszcie poinformowanie, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy. Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje, że spełniony został zakres przedmiotowy i podmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5) u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności m.in. podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W rozumieniu powyższego przepisu podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej jest więc skarżony podmiot, co jest między stronami bezsporne. Bezspornym pomiędzy stronami było również, że żądana przez skarżącego informacja stanowiła informację publiczną. Skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na bezczynność Dyrektora Zespołu Szkół [...] w D. została nadana przez skarżącego Pocztą w dniu 22 września 2020 r. i wpłynęła do sekretariatu szkoły dnia 25 września 2020 r. Odpowiedzi na wniosek o informację publiczną, wniesiony dnia 20 sierpnia 2020 r., Dyrektor Zespołu Szkół [...] w D. udzielił skarżącemu dnia 1 października 2020 r. (odpowiedź została udzielona zgodnie z wnioskiem, tj. przesłana do adresata w sposób przez niego wskazany w dniu 1 października 2020 r. na adres e-mailowy: [...].) – k. 5-9 akt sądowych. Rozpoznając skargę na bezczynność Sąd stwierdził zatem, że była ona zasadna w dniu jej wniesienia, niemniej jednak w chwili orzekania stan bezczynności ustał, skoro żądana informacja została skarżącemu udzielona dnia 1 października 2020 r. Dlatego też, ponieważ bezczynność ustała po wniesieniu skargi, postępowanie sądowe - w zakresie zobowiązania do wydania aktu lub dokonania czynności – należało umorzyć jako bezprzedmiotowe, na podstawie art. 161 § 1 p.p.s.a., o czym Sąd orzekł w pkt I sentencji wyroku. Jak wyżej wskazano, p.p.s.a. nakazuje sądowi orzeczenie w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność miała miejsce rażącym naruszeniem prawa. Obowiązek ten wynika z art. 149 § 1 zd. 2 p.p.s.a. Należało też rozstrzygnąć o kwestiach wymienionych w art. 149 § 2 p.p.s.a.. Zestawiając ze sobą datę otrzymania wniosku o udostępnienie informacji publicznej (20 sierpnia 2020 r.) z datą wpływu skargi (wpłynęła do sekretariatu szkoły dnia 25 września 2020 r.) i z datą odpowiedzi na wniosek, udzielonej e-mailem 1 października 2020 r., Sąd stwierdził, że odpowiedź ta została udzielona z przekroczeniem ustawowego terminu. Nie ulega jednak wątpliwości, że Dyrektor Zespołu Szkół [...] w D. nie zbył wniosku milczeniem i nie zignorował go. Jak wskazał Dyrektor Zespołu Szkół [...] w D. w odpowiedzi na skargę, przedmiotowy wniosek wpłynął na służbowy adres e-mailowy szkoły: sekretariat@dobczyce.edu.pl, w dniu 20 sierpnia 2020 r. o godzinie 15.30, jednak wskutek nieumyślnego przeoczenia przedmiotowej wiadomości, odpowiedź nie została udzielona w ustawowym terminie. Wniosek został złożony dnia 20 sierpnia 2020 r., czyli w okresie wakacji. Opóźnienie w udzieleniu odpowiedzi na wniosek z nie było spowodowane zamiarem zaprzeczenia prawa skarżącego do uzyskania dostępu do informacji publicznej, a jedynie efektem błędu ludzkiego – przeoczenia. Dyrektorowi Zespołu Szkół nie można zarzucić braku woli rozpatrzenia wniosku, co potwierdza szybka reakcja Dyrektora po wpływie skargi. Zdaniem Sądu w działaniu organu nie było znamion lekceważenia wnioskodawcy, czy też innych poważnych naruszeń prawa. Sąd wziął również pod uwagę, że Zespól Szkół nie jest podmiotem wyspecjalizowanym w sprawach z zakresu informacji publicznej i tego typu postępowania stanowią dla niego materię nową i niezwiązaną bezpośrednio z profilem działalności. Należy tu zaakcentować, że generalnie dyrektor szkoły nie jest podmiotem, który na co dzień udostępnia żądane informacje publiczne, zatem nie jest to dla tego rodzaju organu typowa działalność, co może powodować po jego stronie usprawiedliwione problemy w udostępnianiu takiej informacji. Uwzględniając powyższą argumentację oraz fakt, że po wniesieniu skargi żądana informacja publiczna została udzielona, Sąd doszedł do przekonania, że brak reakcji organu w terminie ustawowym na zgłoszone żądanie i zaistniałe opóźnienie nie spełnia przesłanek umożliwiających uznanie, że bezczynność w udzieleniu informacji publicznej miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Nie wystąpiła też wysoka naganność w jego działaniu. Zdaniem Sądu rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Istotą rażącego naruszenia prawa jest bowiem pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia. Jak zasadnie wskazuje się w orzecznictwie, rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Naruszenie kwalifikowane jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 roku, sygn. akt I OSK 675/12, CBOIS). Mając to na uwadze Sąd orzekł jak w pkt II i III sentencji wyroku. Nie było podstaw do orzekania z urzędu w oparciu o normę art. 149 § 2 p.p.s.a. Stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd, w przypadku stwierdzenia bezczynności, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Suma pieniężna przyznawana na rzecz strony skarżącej ma charakter prewencyjny i kompensacyjny, przy czym ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia stronie za oczekiwanie na załatwienie sprawy czy też zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności. W niniejszej sprawie Sąd nie znalazł podstaw do przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, ani do wymierzenia z urzędu organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. – o co z resztą nie wnioskowano w skardze. Przemawiają za tym wyżej wskazane okoliczności. Podzielając pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 19 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 490/17 (publikowany w zbiorze internetowym CBOIS): "Suma pieniężna jest jednym z dwóch środków o charakterze finansowym, które mogą być orzeczone w razie uwzględnienia skargi. Decyzja sądu co do wymierzenia grzywny lub przyznania sumy pieniężnej bądź też zastosowania obu tych środków, powinna być w pierwszym rzędzie uwarunkowana celem skargi na bezczynność, którym jest zwalczenie bezczynności i doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. W tym kontekście widzieć także należy dyscyplinowanie organu. Dopiero gdy sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może przyznać skarżącemu sumę pieniężną." Sąd uznał, że skoro żądana informacja została udzielona, to przesłanki zastosowania tego przepisu nie zachodzą. O kosztach postępowania orzeczono w pkt IV sentencji wyroku, na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 1 p.p.s.a. Zasadą wyrażoną w art. 200 p.p.s.a. jest, że w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście zalicza się poniesione przez stronę koszty sądowe, koszty przejazdów do sądu oraz równowartość zarobku lub dochodu utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie (art. 205 § 1 p.p.s.a.). Sąd w niniejszej sprawie zasądził zatem na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania, na które składa się uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 zł.