II OSK 1690/11

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia NSA Wojciech Chróścielewski /spr./ Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 13 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 marca 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 293/11 w sprawie ze skargi M. Z. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2010 r. [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 marca 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 293/11 oddalił skargę M. Z. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Wojewoda Mazowiecki zaskarżoną decyzją na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 9 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2003r. nr 80, poz. 721 ze zm. - dalej specustawa), po rozpatrzeniu odwołania M. Z. - utrzymał w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] sierpnia 2010 r. zatwierdzającą projekty budowlane i udzielającą m.st. Warszawie - Dzielnicy Rembertów pozwolenia na budowę ul. [...] wraz z kanalizacją deszczową w zakresie działek: [...] oraz zatwierdzającą projekt podziału nieruchomości. Skargę na powyższą decyzję złożył M. Z. wnosząc o jej uchylenie i zarzucił naruszenie art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy poprzez nieuwzględnienie wymagań dotyczących ochrony uzasadnionego interesu skarżącego. Podkreślił, że już we wniosku o zmianę projektowanego podziału działek kwestionował nowe linie rozgraniczające drogę, jako nieuzasadnione jej załamanie, a mające na celu kosztem skarżącego utrzymanie obiektywnie bezzasadnego status quo działki nr [...] położonej po przeciwnej stronie ul. [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wskazał, że przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2010 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] sierpnia 2010 r., którą organ ten – działając na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11f ust. 1, art. 11 i oraz art. 12 ust. 1 i 2 specustawy - zatwierdził projekt budowlany i zezwolił na budowę ul. [...] wraz z kanalizacją deszczową i infrastrukturą na odcinku obejmującym m.in. działki skarżącego nr ew. [...] oraz [...] (wyodrębnionej z działki [...]) będące własnością M. Z. Celem specustawy było stworzenie podstaw prawnych dla sprawnej realizacji inwestycji drogowych. Odmienność uregulowań zawartych w tej ustawie polega na skróceniu i uproszczeniu procedury planistycznej, podziałowej, jak i procedury nabywania nieruchomości lub ich części pod inwestycje drogowe. W przepisach art. 11d ust. 1 w punktach 1 - 9 specustawa wymienia enumeratywnie warunki, jakie powinien spełniać wniosek o lokalizację inwestycji drogowej, który zgodnie z art. 11b ust. 1 winien być złożony po uzyskaniu opinii organów w nim wymienionych. Natomiast przepis art. 11f ust. 1 specustawy w punktach 1 - 8 wskazuje elementy, jakie decyzja ta winna zawierać. Jak słusznie wskazał organ odwoławczy, żaden z przepisów omawianej ustawy nie reguluje zasad "sprawiedliwego dla wszystkich stron podziału nieruchomości". Niewątpliwie przy opracowaniu koncepcji lokalizacji inwestycji drogowej na danym terenie, inwestor musi uwzględnić wszystkie ograniczenia prawne, wynikające z ustaw szczególnych, jak również ograniczenia faktyczne, w tym również skutki finansowe, dla planowanego przebiegu przedsięwzięcia. Sąd podzielił stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, że organ właściwy do wydania decyzji pozwalającej na realizację inwestycji drogowej, związany jest przepisami k.p.a. - co oznacza - że winien wykazać, iż wywłaszczenie uzasadnione jest konkretną potrzebą związaną z realizacją celu publicznego. Organ winien zatem rozważyć zwrócenie się do inwestora o zajęcie stanowiska w tej kwestii (wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 grudnia 2009 r., IV SA/Wa 1128/09). Sąd wskazał, że organ takie czynności podjął, gdyż po uchyleniu decyzji z dnia 5 listopada 2009 r., w zakresie wyżej wymienionych działek, zwrócił się do wnioskodawcy o uzasadnienie planowanego przebiegu inwestycji, a następnie dokonał oceny materiału dowodowego, którą przedstawił w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej. Organ wyjaśnił, że proponowany przebieg ul. [...] podyktowany był - między innymi - istniejącym stanem zagospodarowania terenu pod kątem uzyskania drogi o wymaganych parametrach techniczno – użytkowych oraz docelowym uzbrojeniem w media. Czynnikiem, jaki inwestor brał również pod uwagę była minimalizacja skutków finansowych dla budżetu gminy. Z tej przyczyny pod inwestycję przeznaczono działki niezagospodarowane, zachowując ogrodzenie i zagospodarowanie istniejące na działce nr [...], gdyż taki podział był z punktu widzenia inwestora najkorzystniejszy. W świetle takiego stanowiska, organ architektoniczno-budowlany był związany wnioskiem inwestora w zakresie wskazanej lokalizacji. Organ nie posiada bowiem uprawnień do kwestionowania przebiegu inwestycji w aspekcie "sprawiedliwego" podziału nieruchomości oraz badania, czy zajęte pod budowę działki winny być przejęte w całości, czy tylko w części, jak tego domagał się skarżący. Zgodnie z wyżej powołanymi przepisami specustawy Prezydent m.st. Warszawy zobowiązany był zatem - po uprzednim zbadaniu wniosku, oraz sprawdzeniu, czy inwestor dołączył wszystkie niezbędne dokumenty - do wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej. W konsekwencji nie mogła być przedmiotem oceny organów w niniejszej sprawie decyzja Burmistrza Gminy Warszawa Rembertów z dnia [...] stycznia 1998 r. zatwierdzająca podział działki [...] m.in. pod drogę przewidzianą w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Nie podlegał badaniu również odmienny przebieg ul. [...] niż ten, który plan wskazywał. Słusznie bowiem wskazały organy, że zgodnie z art. 11 i ust. 2 specustawy w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym. Z przedstawionych wyżej przyczyn Sąd nie podzielił argumentacji przedstawionej w skardze. Odnosząc się natomiast do ostatniego z zarzutów, co do tego, że po wywłaszczeniu właścicielowi pozostawia się części wywłaszczonej nieruchomości nie nadające się na dotychczasowe cele, Sąd wskazał, że w takim przypadku – stosownie do art. 13 ust. 3 specustawy – właściwy zarządca drogi jest obowiązany do nabycia, na wniosek właściciela, w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego tej części nieruchomości. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. Od powyższego wyroku M. Z. wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości: Na zasadzie art. 174 pkt. 1 p.p.s.a zaskarżonemu wyrokowi zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego. Na zasadzie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucając naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku to jest: - naruszenie art. 7, 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, polegającego na zaakceptowaniu braku podjęcia przez organ I instancji i niepodjęcia przez siebie kroków zmierzających do merytorycznej oceny wniosku, poprzestaniu na lapidarnych opiniach organów opiniujących wniosek, całkowitym odstąpieniu od rozważenia słusznego interesu skarżącego i ewentualnej możliwości innego zorganizowania przebiegu ulicy nieruchomościom położonym przy planowanej drodze, - naruszenie art. 8 k.p.a. w związku z art. 4 specustawy drogowej poprzez wydanie decyzji opartej wyłącznie na analizie spełnienia formalnych przesłanek dopuszczalności wniosku o lokalizację drogi. Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na podstawie art. 203 p.p.s.a. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że postępowanie w przedmiotowej sprawie toczyło się w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. W sprawach nieuregulowanych w tej ustawie, zgodnie z jej art. 23, stosuje się przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Decyzję wydano jedynie w oparciu o wymogi z art. 5 specustawy drogowej, bez przeprowadzenia kompleksowych analiz i uwzględnienia szeregu uwarunkowań wynikających z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu, stanu środowiska, wymogów jego ochrony, warunków życia mieszkańców. W rozpoznanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest rozstrzygnięcie wydane na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Na podkreślenie zasługuje szczególny charakter tej ustawy, wyrażony nie tylko w jej tytule, ale wynikający z całości uregulowań, których intencją jest stworzenie prawnych instrumentów zapewniających sprawny przebieg inwestycji drogowych. Powyższa okoliczność wskazuje, że celem, jaki założył ustawodawca, było unormowanie w szczególny, wyjątkowy sposób stosunków prawnych w określonej sytuacji gospodarczej. Wyjątkowość uregulowań ustawy wyraża się w uproszczeniu postępowania administracyjnego w sprawach związanych z nabyciem nieruchomości oraz dysponowaniem nimi przez inwestorów na cele budowlane. Służyć to ma w istocie przyspieszeniu procesu realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Świadczą o tym szczególne - w stosunku do uregulowań ustawy o gospodarce nieruchomościami - rozwiązania przewidziane w omawianej ustawie, a miedzy innymi art. 12, na mocy, którego decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi jest równocześnie decyzją zatwierdzającą projekt podziału nieruchomości. Żaden z przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych nie reguluje sprawiedliwego dla wszystkich stron podziału nieruchomości. Jest jednak oczywiste, iż przy opracowaniu koncepcji lokalizacji inwestycji drogowej na konkretnym terenie, obowiązkiem inwestora jest uwzględnienie wszystkich ograniczeń - zarówno tych natury prawnej, wynikającej z przepisów, jak i ograniczeń o charakterze faktycznym, w tym także skutków finansowych dla planowanego przebiegu przedsięwzięcia. Nie można zaakceptować poglądu o względach ekonomicznych i interesie finansowym Skarbu Państwa, który ma mieć prymat nad słusznym interesem obywatela - właściciela nieruchomości. Minimalizacja skutków finansowych inwestycji dla budżetu samorządu jest bez wątpienia czynnikiem istotnym jednak jego realizacja nie może odbywać się bez uwzględniania i pomijania skutków, jakie wystąpią po stronie właściciela. Wyrok WSA w Warszawie jest wadliwy, gdyż Sąd naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a, poprzez wadliwą ocenę faktów, które organ administracji ustalił z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., na skutek czego Sąd błędnie zastosował art. 151 p.p.s.a. i nie uwzględnił skargi. Błąd w ocenie wadliwych ustaleń faktycznych w istocie spowodował niezastosowanie przez Sąd art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 134 p.p.s.a. Błąd Sądu w ocenie stanu faktycznego polegał na zaakceptowaniu błędnych ustaleń faktycznych dokonanych przez organy administracji publicznej, które ustaliły że - skarżona decyzja, obejmująca przedmiotową inwestycję nie naruszy uzasadnionych interesów skarżącego, w sytuacji, gdy pozbawiono go po raz kolejny części działki, stanowiącej jego własność, przez co jako właściciel zostaje ograniczony w możliwości zagospodarowania i wykorzystania nieruchomości, w tym dysponowania działką na cele budowlane - nie istnieje potrzeba uwzględnienia w skarżonej decyzji negatywnego wpływu lokalizacji drogi na zakres i sposób dalszego użytkowania nieruchomości skarżącego oraz obniżenia jej wartości. Ponadto należy zauważyć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a., gdyż nie był związany zarzutami i wnioskami skargi, a granice rozpoznania sądu administracyjnego stanowiły granice sprawy administracyjnej, co oznacza, że Sąd miał nie tylko prawo ale również obowiązek zbadać rzetelnie i wnikliwie fakty ustalone przez organy publiczne a następnie dokonać ich oceny pod kątem zgodności z obowiązującym prawem. Zaakceptowanie przez Sąd błędnych ustaleń faktycznych miało bezpośredni wpływ na wyrok, jaki zapadł, gdyż Sąd w ten sposób pozbawił się możliwości dostrzeżenia naruszenia przepisów oraz oceny wpływu tego naruszenia na wynik sprawy. W konsekwencji oznacza to, że Sąd pozbawił się możliwości zastosowania art. 145 § 1 pkt. 3 p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. i stwierdzenia, że skarżona decyzja narusza obowiązujące prawo. Podstawa do zastosowania przez sąd art. 145 § 1 pkt. 3 p.p.s.a. wynikałaby z art. 31 ust. 2 i 3 ustawy o szczególnych zasadach (...), gdyż decyzji I instancji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270, ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny. Złożona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie do końca odpowiada przedstawionym wymogom, bowiem został w niej zgłoszony zarzut naruszenia prawa materialnego, jednak nie wskazano, ani w petitum skargi, ani w jej uzasadnieniu, żadnego przepisu prawa materialnego, który miałby naruszyć czy to Sąd I instancji, czy nawet organy administracji. Zarzut naruszenia przepisów postępowania – art. 7, 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. oraz art. 8 k.p.a. w zw. z art. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. został źle sformułowany. Abstrahując już od tego, iż sądy administracyjne nie stosują w swym postępowaniu przepisów k.p.a., gdyż postępowanie przed nimi uregulowane zostało w przepisach p.p.s.a., a jedynie oceniają prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów k.p.a., to należy zauważyć, iż art. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. w chwili wydawania zaskarżonej decyzji już nie obowiązywał. Został on bowiem uchylony z dniem 10 września 2008 r. razem ze wszystkimi przepisami rozdziału 2 ustawy "Lokalizacja dróg" na mocy art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publiczny oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 154, poz. 958). Tak więc wskazane w skardze kasacyjnej przepisy, k.p.a. nie mogły zostać naruszone w związku z nieobowiązującym już przepisem. Niezależnie od tego należy zauważyć, że organy administracji nie naruszyły w swym postępowaniu ani zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), ani przepisów uszczegóławiających ją w postępowaniu (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Organ administracji zasadnie przedstawił motywy przemawiające za lokalizacją drogi przez działkę należąca do składającego skargę kasacyjną. Okoliczność zaś, iż w ocenie składającego tą skargę pozostała część nieruchomości nie nadaje się do wykorzystania na dotychczasowe cele, daje mu roszczenie w stosunku do zarządcy drogi tej części nieruchomości – art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. W konsekwencji chybiony jest również podniesiony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie zamiast zastosowania art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 134 p.p.s.a. Odnotować wypada, że w skardze kasacyjnej nie podniesiono, jakich to naruszeń prawa nie dopatrzył się Sąd I instancji niezwiązany na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. granicami skargi. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, związany, o czym była już mowa, granicami skargi kasacyjnej, nie mógł tak postawionego zarzutu rozpoznać. Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.