II GZ 327/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Czarnik po rozpoznaniu w dniu 14 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia Głównego Inspektora Farmaceutycznego na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 czerwca 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 2876/21 w zakresie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi N.K. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej postanawia: oddalić zażalenie. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA lub sąd pierwszej instancji), objętym zażaleniem postanowieniem z 23 czerwca 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 2876/21, działając na podstawie art. 61 § 3 i § 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej cyt. jako: p.p.s.a.), uwzględnił wniosek N.K. (dalej: skarżąca) i wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego (w skrócie: GIF) z [...] lutego 2021 r. w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. W uzasadnieniu sąd pierwszej instancji wskazał, że skarżąca w skardze na opisaną wyżej decyzję GIF wniosła również o wstrzymanie wykonania tej decyzji z uwagi na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. We wniosku skarżąca podała, że cofnięcie zezwolenia na prowadzenie apteki skutkuje utratą jedynego źródła utrzymania zarówno dla niej i dla jej rodziny. Wskazała również, że prowadząc działalność gospodarczą w aptece uzyskuje miesięczny dochód w wysokości około 16 000 zł, który uwzględnia na potrzeby spłaty licznych zobowiązań zaciągniętych na nabycie, uruchomienie oraz zapewnienie należytego funkcjonowania apteki. Strona wskazała, że miesięcznie ponosi opłaty stałe w wysokości około 3600 zł, na które składają się m. in. opłaty za czynsz i media. W celu sfinansowania nabycia przedmiotowej apteki i zapewnienia jej dalszego funkcjonowania, strona zawarła zobowiązania finansowe w postaci umowy pożyczki oraz umowy o kredyt gotówkowy, których łączna kwota wynosi 197 445,54 zł. Poza tym stronę obciążają również inne zobowiązania finansowe, m.in. pożyczka na zatowarowanie apteki, które spłaca z uzyskiwanych przez siebie dochodów z tytułu prowadzenia działalność gospodarczej w aptece. Ponadto w czasie trwania postępowania sądowego ulegną przeterminowaniu produkty, których wartość detaliczną szacuje na ponad 21 000 zł, w związku z czym skarżąca poniesie nie tylko nieodwracalną stratę, ale również szkodę w postaci kosztów obowiązkowej utylizacji leków, które spoczywają na podmiocie prowadzącym aptekę. Skarżąca argumentowała, że wykonanie zaskarżonej decyzji skutkować będzie utratą przez nią nie tylko klientów, ale także innych kontrahentów. Wprawdzie dzięki dofinansowaniu przedsiębiorców uzyskanemu w ramach środków przyznawanych przez Polski Fundusz Rozwoju S.A. w wysokości 72 000 zł skarżąca jest w stanie terminowo wypłacać wynagrodzenia, ale brak możliwości prowadzenia apteki spowoduje konieczność zwolnienia pracowników. Skarżąca przedstawiła również dokumenty świadczące o możliwości wypowiedzenia jej najmu lokalu, w którym działa apteka, gdyż zgodnie z podpisaną umową, ponad trzymiesięczny okres nieprowadzenia przez nią działalności uprawnia Wynajmującego do wypowiedzenia umowy. Powyższe argumenty skarżąca poparła obszerną dokumentacją dołączoną do skargi. GIF w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie wniosku. Uzasadniając wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji sąd pierwszej instancji wskazał, że przedłożone przez skarżącą dokumenty w powiązaniu z wyjaśnieniami zawartymi we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz nadesłanym dodatkowo piśmie z 27 maja 2021 r. pozwalały na dokonanie oceny, że w rozpoznawanej sprawie istnieją podstawy do zastosowania ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowym. Potwierdzają one bowiem podnoszone przez skarżącą okoliczności dotyczące liczby zatrudnionych pracowników, stałych wydatków ponoszonych w związku z prowadzoną działalnością oraz obrazują ogólną kondycję finansową strony. W ocenie WSA konsekwencją cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki będzie zaprzestanie prowadzenia tej działalności, co z kolei oznaczać będzie konieczność zwolnienia pracowników. Powyższy skutek może być trudny do odwrócenia, ponieważ zatrudniony personel może znaleźć nowe miejsce zatrudnienia, co utrudni ponowne uruchomienie apteki. Strona skorzystała z dofinansowania jej działalności gospodarczej z programu Tarcza Finansowa PFR dla mikro, małych i średnich przedsiębiorców, w związku z czym w dalszym ciągu utrzymuje stały poziom zatrudnienia mimo zatrzymania pracy apteki. Za trudny do odwrócenia skutek zaprzestania działalności WSA uznał możliwość utraty klientów/pacjentów, w szczególności brak możliwości realizacji przez pacjentów tzw. recept częściowych. W ocenie sądu, za przyznaniem ochrony tymczasowej przemawia również ryzyko wypowiedzenia skarżącej umowy najmu lokalu użytkowego, w którym prowadzi aptekę. Z § 8 pkt 5 umowy najmu z 20 maja 2019 r. wynika, że wynajmujący jest uprawniony do rozwiązania umowy bez zachowania okresu wypowiedzenia w sytuacji gdy najemca nie prowadzi apteki w wynajmowanym lokalu przez okres dłuższy niż 3 miesiące. Powyższe potwierdza treść pisma wynajmującego z 17 marca 2021 r. przypominającego o uprawnieniu do wypowiedzenia umowy najmu. Ponadto skarżąca dołączyła dokument umożliwiający ocenę negatywnych skutków powstałych na skutek zalegania z płatnościami za każdy dzień opóźnienia w zapłacie za wynajem lokalu, a także informację o utracie jedynego źródła utrzymania dla skarżącej i jej rodziny (strona wskazała, że mąż jest zatrudniony w prowadzonej przez nią aptece) w związku z rozwiązaniem przez Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego NFZ w Katowicach umowy na realizację recept w drugiej z aptek prowadzonych przez skarżącą przy ul. [...] w B. Wszystkie te okoliczności, w ocenie sądu pierwszej instancji, uzasadniały udzielenie skarżącej ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowym. W zażaleniu na to postanowienie Główny Inspektor Farmaceutyczny wniósł o jego uchylenie w całości i ponowne rozpatrzenie sprawy poprzez wydanie postanowienia o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, a w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku o uchylenie zaskarżonego postanowienia WSA w Warszawie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez sąd pierwszej instancji. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. polegające na wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, mimo że wniosek skarżącej nie miał usprawiedliwionych podstaw. W ocenie GIF skarżąca, pomimo załączenia do wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji szeregu dokumentów, nie wykazała zaistnienia ustawowych przesłanek wstrzymania wykonania decyzji, w szczególności przyjętej przez WSA w Warszawie przesłanki spowodowania trudnych do odwrócenia skutków wykonania zaskarżonej decyzji. Organ wskazał, że przedmiotowy wniosek został oparty na okolicznościach wskazujących na typowe skutki wykonania decyzji cofającej zezwolenie, jak np. koszty utrzymania lokalu oraz wyposażenia apteki do czasu wydania wyroku, kwestię utraty pracy przez osoby zatrudnione w aptece, konieczność spłaty zaciągniętych zobowiązań. W ocenie organu powołanie się na normalne następstwa wykonania decyzji administracyjnej, nie daje podstaw do zastosowania środka ochrony w postać wstrzymania jej wykonania. GIF wskazał, że na uuwzględnienie nie zasługiwała także argumentacja skarżącej, że skutki zwolnienia zatrudnionych w aptece pracowników mogą być nieodwracalne, co przemawia za wstrzymaniem wykonania zaskaroznej decyzji. W ocenie organu skutki wykonania decyzji, które ewentualnie mogłyby uzasadniać zastosowanie środka ochrony tymczasowej w postaci wstrzymania jej wykonania muszą dotyczyć bezpośrednio strony skarżącej, a nie osób trzecich (osób przez nią zatrudnianych). W odpowiedzi na zażalenie pełnomocnik skarżącej wniósł o jego oddalenie i utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia WSA w Warszawie i możliwie niezwłoczne rozpoznanie przedmiotowego zażalenia. Skarżąca wskazała m.in., że w analogicznej sprawie (wobec pierwszej prowadzonej przez nią apteki) WSA w Warszawie wyrokiem z 26 lutego 2021 r. sygn. akt; VI SA/Wa 1451/20 uchylił decyzje organów obu instancji i umorzył postępowanie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie sądu pierwszej instancji jest zgodne z prawem. Art. 61 § 3 p.p.s.a. przewiduje, że po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego prawa złożenia wniosku do sądu. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. A zatem rozstrzygając na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., sąd jest związany zamkniętym katalogiem przesłanek pozytywnych, do których należy: niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (por. Z. Kmieciak, Ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym, PiP 2003/5, s. 18 i n.). Użycie w art. 61 § 3 zwrotów nieostrych wiąże się z koniecznością konkretyzacji zawartej w nich normy ogólnej. Definiując przesłankę wyrządzenia znacznej szkody NSA wskazywał, że chodzi o taką szkodę (majątkową, a także niemajątkową), która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowanie, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego (por. postanowienie NSA z 20 grudnia 2004 r., sygn. akt GZ 138/04, LEX nr 281811). Będzie to miało miejsce w takich wypadkach, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony jakimś innym przedmiotem, a jego wartość nie miałaby znaczenia dla skarżącego, lub gdy zachodzi niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu. Z kolei trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które – raz zaistniałe – powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (postanowienie NSA z 13 maja 2010 r., sygn. akt II FSK 182/10, niepubl.). Na wnioskodawcy spoczywa obowiązek wykazania, że w danej sprawie zachodzą te przesłanki uzasadniające wstrzymanie wykonania decyzji. Jak wynika z powyższego, ustawodawca zdecydował się na uzależnienie udzielenia ochrony tymczasowej od oceny okoliczności poszczególnych przypadków, ocena ta wymaga dla swej miarodajności dysponowania przez sąd konkretnymi i aktualnymi danymi dotyczącymi sytuacji wnioskodawcy, dopiero bowiem ich konfrontacja z ewentualnymi wynikającymi z zaskarżonej decyzji konsekwencjami, może prowadzić do stwierdzenia wystąpienia przesłanki zajścia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (np. postanowienie NSA z 15 września 2020 r., sygn. akt II GZ 249/20; LEX nr 3053636). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA), sąd pierwszej instancji trafnie uznał zasadność złożonego wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej przyjmując, że skarżąca uprawdopodobniła wystąpienie przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a., a zażalenie organu nie podważa prawidłowości zaskarżonego postanowienia. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, na co trafnie też wskazał sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, z samej istoty decyzji cofającej zezwolenie na prowadzenie apteki wynika, że jej wykonanie spowoduje ziszczenie się przesłanek wstrzymania wykonania decyzji, tj. spowoduje znaczną szkodę i trudne do odwrócenia skutki. W przypadku zaprzestania prowadzenia działalności skarżąca straci bowiem wpływy ze sprzedaży leków, zaburzona zostanie jej płynność finansowa (zob. np. postanowienia NSA: z 18 maja 2016 r., sygn. akt II GZ 488/16; z 10 maja 2017 r., sygn. akt II GZ 277/17; 12 czerwca 2018 r., sygn. akt II GZ 212/18, te i kolejne cytowane orzeczenia dostępne są na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wykonanie decyzji o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie apteki może również spowodować dla skarżącej – co podnosiła we wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej oraz w odpowiedzi na zażalenie organu – skutki w sferze kadrowej. Prawdopodobne jest bowiem, że skarżąca, będąc zmuszoną zaprzestać prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na prowadzeniu wskazanej w zaskarżonej decyzji apteki, stanie przed koniecznością zwolnienia kilku pracowników i poniesienia związanych z tym kosztów. Ponadto, spowoduje to dla skarżącej trudne do odwrócenia skutki, bowiem utraci ona zaufanych pracowników, których zatrudnianie jest szczególnie istotne przy prowadzeniu apteki. Jako trudny do odwrócenia należy również ocenić skutek zaprzestania działalności w postaci utraty kontrahentów i klientów, w szczególności pacjentów realizujących tzw. recepty częściowe, na co również wskazywała we wniosku. Uzasadniając uwzględnienie wniosku skarżącej WSA podkreślił, że skarżąca na jego poparcie przedłożyła obszerną dokumentację, w tym informacje dotyczące jej kondycji finansowej, tj. bilans firmy sporządzony za okres od stycznia do maja 2020 r., stan magazynu leków na dzień 21 marca 2021 r., umowę najmu lokalu użytkowego, zestawienie płatności za pozostałe koszty powadzenia apteki, umowy pożyczki, umowy o kredyt gotówkowy, umowę o mieszkaniowy kredyt hipoteczny, harmonogram spłaty preferencyjnego kredytu studenckiego, umowę pożyczki zaciągniętej w hurtowni farmaceutycznej na zatowarowanie apteki, a także umowę subwencji finansowej w ramach Programu Rządowego – Tarcza Finansowa Polskiego Funduszu Rozwoju dla Małych i Średnich Firm oraz szczegółowe listy płac. Skarżąca przedłożyła również pismo wynajmującego lokal użytkowy, w którym mieści się opisana w decyzji apteka, z treści którego wynika m.in. przypomnienie o uprawnieniu, zgodnie z § 8 pkt 5 umowy najmu lokalu użytkowego z 20 maja 2019 r., do wypowiedzenia umowy najmu lokalu w przypadku przestoju przekraczającego 3 miesiące. W ocenie NSA trafnie również podkreślił sąd pierwszej instancji, że na uwzględnienie zasługiwał argument dotyczący skorzystania przez skarżącą z dofinansowania jej działalności gospodarczej z programu Tarcza Finansowa PFR dla mikro, małych i średnich przedsiębiorców, co skutkuje – mimo zatrzymania pracy apteki – utrzymaniem stałego poziomu zatrudnienia i terminowym wypłacaniem pracownikom wynagrodzenia w pełnej wysokości. WSA wskazał, że skarżąca do wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji dołączyła również dokumenty umożliwiające ocenę negatywnych skutków powstałych na skutek zalegania z płatnościami za każdy dzień opóźnienia w zapłacie za wynajem lokalu (vide § 5 umowy najmu) oraz obowiązku zapłaty odsetek z tytułu umowy pożyczki zaciągniętej w hurtowni farmaceutycznej N. S.A. w celu zatowarowania apteki (§ 5 umowy pożyczki). Ponadto strona wykazała, że będzie zmuszona ponieść koszty obowiązkowej utylizacji przeterminowanych leków, których wartość szacuje na ponad 21 000 zł. Powyższe, w ocenie sądu pierwszej instancji, którą NSA podziela, stanowiło spełnienie przesłanek udzielenia ochrony tymczasowej, co zostało trafnie stwierdzone w zaskarżonym postanowieniu. Oceny tej nie podważyły powoływane przez organ w zażaleniu argumenty o braku wykazania rzeczywistej sytuacji finansowej skarżącej, czy też o niemożności uznania za spełniające przesłanki z art. 61 § 3 p.p.s.a. podnoszonych przez skarżącą okoliczności związanych z koniecznością zwolnienia pracowników – jako niedotyczących bezpośrednio skarżącej. NSA podziela stanowisko wyrażone przez sąd w analogicznej sprawie (postanowienie NSA z 3 grudnia 2020 r., sygn. akt II GZ 366/20), że prawidłowo sąd pierwszej instancji uznał, że wyżej opisane okoliczności, związane z zaprzestaniem prowadzenia przez skarżącą apteki w wyniku wykonania zaskarżonej decyzji, spełniają przesłanki określone w art. 61 § 3 p.p.s.a. i uzasadniają udzielenie skarżącej ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowym. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.