II SA/Ke 609/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Banach, Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2021 r. sprawy ze skargi Wojewody Świętokrzyskiego na uchwałę Rady Miasta Skarżyska - Kamiennej z dnia 30 listopada 2020 r. Nr XXX/245/2020 w przedmiocie uchwalenia rocznego programu współpracy miasta z organizacjami pozarządowymi I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; II. zasądza od Gminy Skarżysko-Kamienna na rzecz Wojewody Świętokrzyskiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE W dniu 30 listopada 2020 r. Rada Miasta Skarżyska-Kamiennej, działając na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 13, art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. 2020 r. poz. 713), dalej jako "u.s.g.", oraz art. 5a ust. 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (t.j. Dz.U. 2020 r. poz. 1057), dalej jako "u.d.p.p.w.", podjęła uchwałę nr XXX/245/2020 w sprawie uchwalenia Rocznego Programu Współpracy Miasta Skarżyska-Kamiennej z organizacjami pozarządowymi na 2021 rok. W treści § 4 wskazano, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. Skargę na ww. uchwałę wywiódł Wojewoda Świętokrzyski podnosząc zarzut istotnego naruszenia prawa materialnego w postaci art. 2 oraz art. 13 pkt 2 w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 1461) poprzez ich niezastosowanie prowadzące do nieopublikowania zaskarżonego aktu. Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz zasądzenie na swoją rzecz kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, argumentując że program współpracy jest jedynie aktem o charakterze planistycznym, wyznaczającym pewne kierunki i cele działania dla organu wykonawczego, nie reguluje praw i obowiązków w sposób powszechny, wiąże jedynie organy gminy i jednostki im podległe. Powyższe cechy programu wykluczają możliwość uznania go za akt prawa miejscowego, którego wejście w życie uzależnione jest od ogłoszenia w dzienniku urzędowym. Z ostrożności procesowej organ wniósł o stwierdzenie nieważności jedynie § 4 przedmiotowej uchwały i nieobciążanie kosztami postępowania, podkreślając że program uchwalono w listopadzie 2020 r. i do tej pory nie był kwestionowany przez organ nadzoru. Natomiast skarga została złożona w momencie, gdy niemal wszystkie konkursy na realizację zadań przez organizacje pozarządowe są w toku, wobec czego stwierdzenie nieważności całości uchwały pociągnęłoby za sobą negatywne konsekwencje dla toku realizacji tych zadań. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty ich podjęcia. Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc) i wówczas taką uchwałę (bądź jej część) należy traktować tak jakby nigdy nie została podjęta. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Brak ustawowego zdefiniowania naruszenia prawa, stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102). Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miasta Skarżyska-Kamiennej, podjęta na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 5a ust. 1 u.d.p.p.w. Zgodnie z tym przepisem organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwala, po konsultacjach z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3, przeprowadzonych w sposób określony w art. 5 ust. 5, roczny program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3. Roczny program współpracy jest uchwalany do dnia 30 listopada roku poprzedzającego okres obowiązywania programu. Jak wynika z ust. 4 powołanego przepisu roczny program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 zawiera w szczególności: 1) cel główny i cele szczegółowe programu; 2) zasady współpracy; 3) zakres przedmiotowy; 4) formy współpracy, o których mowa w art. 5 ust. 2; 5) priorytetowe zadania publiczne; 6) okres realizacji programu; 7) sposób realizacji programu; 8) wysokość środków planowanych na realizację programu; 9) sposób oceny realizacji programu; 10) informację o sposobie tworzenia programu oraz o przebiegu konsultacji; 11) tryb powoływania i zasady działania komisji konkursowych do opiniowania ofert w otwartych konkursach ofert. Należy zauważyć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, podzielany w pełni przez Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, zgodnie z którym uchwała rady gminy podejmowana w sprawie rocznego programu współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 u.d.p.p.w. jest aktem prawa miejscowego. Wprawdzie w żadnym akcie prawnym nie sformułowano legalnej definicji aktu prawa miejscowego, to przyjmuje się, że taki charakter mają akty normatywne zawierające normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą więc dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą zaś konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców). Dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego wystarczające jest uznanie, że uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Roczny program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 u.d.p.p.w. konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej ustawowych obowiązków. Jego treść stanowią normy planistyczne, normy-prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym, dotyczące współpracy gminy z organizacjami, spełniającymi kryteria określone w ustawie o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Nie stanowi tym samym o sytuacji konkretnie określonego adresata, ale o sytuacji prawnej wszystkich podmiotów spełniających określone ustawowo kryteria. Dotyczy zatem praw i obowiązków nieokreślonych organizacji pozarządowych (bez względu na formę organizacyjną czy osobowość prawną), prowadzących działalność pożytku publicznego, również tych przyszłych a jeszcze nieistniejących (por. m.in. wyroki WSA w Łodzi z dnia 4 grudnia 2020 r. sygn. akt III SA/Łd 591/20, wyroki WSA w Olsztynie z dnia 30 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 271/20 oraz z 20 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 78/18; wyrok WSA w Kielcach z dnia 17 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 393/20). Skarżący słusznie wskazał tutaj przykładowo na normy zawarte w § 4, § 7, § 8, § 10 czy § 13 zaskarżonego aktu – jako zawierające treści o charakterze generalno-abstrakcyjnym. W rezultacie uzasadnione jest przyjęcie, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego – co implikuje konieczność jej ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Obowiązek ogłaszania tego typu aktów wynika wprost z treści art. 2 ust. 1 i art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461 ze zm.), który przewiduje, że akty prawa miejscowego stanowione przez organ gminy ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Stosownie do treści art. 4 ust. 1 tej ostatniej ustawy akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Do zasad i trybu ogłaszania aktów prawa miejscowego zgodnie z ustawą o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych odsyła także art. 42 u.s.g. Urzędowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest warunkiem jego wejścia w życie – stanowiąc jeden z istotnych elementów systemu zapewniającego jawność norm prawnych w społeczeństwie, a co za tym idzie, służy zapewnieniu zasady praworządności. Uchwała z zakresu prawa miejscowego, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, a która nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna. Niepromulgowanie aktów prawa miejscowego stanowi bowiem istotne naruszenie prawa powodujące stwierdzenie ich nieważności. Właściwe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest warunkiem jego wejścia w życie, co wynika wprost z art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Podkreślenia przy tym wymaga, że w sytuacji braku spełnienia wymogu publikacji aktu prawa miejscowego, nieważność takiej uchwały dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych (por. wyrok NSA z dnia 3 listopada 2010 r. o sygn. I OSK 1213/10, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 września 2016r. o sygn. akt IV SA/Po 486/16, dostępne j.w.). W dacie podejmowania zaskarżonej uchwały Rada Miasta Skarżyska-Kamiennej nie zaliczyła swej uchwały do aktów prawa miejscowego i konsekwentnie nie skierowała jej wówczas do publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W § 4 tej uchwały postanowiono jedynie, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia. Dlatego należało stwierdzić, że kontrolowana uchwała w sposób istotny naruszyła art. 4 ust. 1 i 2 w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych oraz niektórych innych aktów prawnych i stoi w sprzeczności z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, co przesądza o konieczności stwierdzenia nieważności tego aktu w całości. Z powodów wskazanych w poprzednim akapicie za niezasadną należało uznać sugestię organu co do możliwości stwierdzenia nieważności wyłącznie § 4 zaskarżonej uchwały. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie w przedmiocie zwrotu przez organ kosztów postępowania sądowego (pkt II wyroku), obejmujących wynagrodzenie radcy prawnego (480 zł), znajduje oparcie w art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).