III OSK 3495/21

SENTENCJA Dnia 19 listopada 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Sikorska sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 2279/19 w sprawie ze skargi K.K. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia 22 lipca 2019 r. nr 2453 w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od K.K. na rzecz Komendanta Głównego Policji kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 2279/19 oddalił skargę K.K. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia 22 lipca 2019 r. nr 2453 w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Z akt sprawy wynika, że Komendant Główny Policji rozkazem personalnym dnia 22 lipca 2019 r. nr 2453, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej w skrócie "K.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania K.K. od rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia 5 kwietnia 2019 r. nr 766/2019 w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji w oparciu o art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 161 ze zm.) z dniem 30 kwietnia 2019 r., utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny. W uzasadnieniu rozkazu personalnego podał, że Komendant Miejski Policji w K. wnioskiem z dnia 24 stycznia 2019 r. wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] o wszczęcie postępowania w sprawie zwolnienia K.K. ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że wyżej wymieniona została przyjęta do służby w Policji w dniu 31 grudnia 2018 r. i mianowana policjantem w okresie służby przygotowawczej na stanowisku [...] Komendy Miejskiej Policji w K. W dniu 11 stycznia 2019 r. złożyła ślubowanie i z dniem 15 stycznia 2019 r. rozpoczęła szkolenie zawodowe podstawowe w Szkole Policji w [...]. W dniu 21 stycznia 2019 r. K.K. przesłała Naczelnikowi Wydziału Ogólnego Komendy Miejskiej Policji w K. wiadomość tekstową, w której poinformowała, że przebywa na zwolnieniu lekarskim od dnia 20 stycznia 2019 r. do dnia 1 lutego 2019 r. i we wszystkich sprawach związanych z jej osobą prosi o kontakt ze swoim pełnomocnikiem. W tym samym dniu, tj. 21 stycznia 2019 r., do Komendy Miejskiej Policji w K. wpłynął rozkaz Komendanta Szkoły Policji w [...] z dnia 21 stycznia 2019 r. nr 44/2019, zgodnie z którym wyżej wymieniona policjantka, na podstawie § 43 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 czerwca 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków odbywania szkoleń zawodowych oraz doskonalenia zawodowego w Policji (Dz.U. Nr 126, poz. 877 ze zm.), została z dniem 21 stycznia 2019 r. usunięta ze szkolenia zawodowego podstawowego i wyłączona ze stanu słuchaczy. W uzasadnieniu tego rozkazu podano, że K.K. w dniu 20 stycznia 2019 r. oznajmiła, że nie chce kontynuować nauki na szkoleniu, jednak po uzyskaniu informacji o procedurach związanych z możliwością rezygnacji ze szkolenia, nie podjęła stosownych kroków, tylko samowolnie opuściła teren Szkoły Policji w [...], przerywając szkolenie. W związku z powyższym Komendant Szkoły Policji w [...] podjął decyzję o usunięciu wyżej wymienionej policjantki ze szkolenia. Komendant Miejski Policji w K. dodał również, iż K.K. przed przyjęciem do służby prowadziła działalność gospodarczą, której nie zakończyła w momencie rozpoczęcia służby w Policji i nie uzyskała zgody na wykonywanie zajęcia zarobkowego poza służbą. Ponadto wskazał, że wyżej wymieniona policjantka, będąc usuniętą ze szkolenia zawodowego podstawowego ze Szkoły Policji w [...], nie może być ponownie skierowana na takie szkolenie. Powyższe powoduje, że nie uzyska ona minimalnych kwalifikacji zawodowych umożliwiających jej dalsze pełnienie służby w Policji. W związku z powyższym, Komendant Wojewódzki Policji w [...] pismem z dnia 29 stycznia 2019 r. poinformował stronę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji oraz o przysługującym prawie do czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Organ, realizując obowiązek wynikający z art. 43 ust. 3 ustawy o Policji, pismem z dnia 30 stycznia 2019 r. wystąpił do Zarządu Wojewódzkiego Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Policjantów województwa wielkopolskiego z prośbą o wydanie opinii w przedmiocie zwolnienia K.K. ze służby w Policji z uwagi na ważny interes służby. Przewodniczący Zarządu Wojewódzkiego Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Policjantów w odpowiedzi przesłał opinię z dnia 1 lutego 2019 r., w której stwierdzono, że zachowanie kursantki podczas kursu podstawowego oraz prowadzenie działalności gospodarczej bez zgody przełożonego są nie do zaakceptowania, z uwagi na wyzwania w służbie oraz zasady etyczne z tym związane. Jednocześnie zwrócono uwagę na potrzebę dochowania staranności i rzetelności w zakresie zebrania dowodów, które są podstawą zwolnienia w tym trybie. Komendant Wojewódzki Policji w [...] rozkazem personalnym z dnia 5 kwietnia 2019 r. nr 766/2019, na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 w związku z art. 45 ust. 1 ustawy o Policji, zwolnił K.K. ze służby w Policji z dniem 30 kwietnia 2019 r. W oparciu o art. 108 § 1 K.p.a. rozkazowi personalnemu nadał rygor natychmiastowej wykonalności. Na skutek wniesienia przez stronę odwołania sprawę rozpoznawał Komendant Główny Policji, który powołanym na wstępie rozkazem personalnym zaskarżony rozkaz personalny utrzymał w mocy. Organ odwoławczy, odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu podał, że w tej sprawie podstawę materialnoprawną zwolnienia K.K. ze służby w Policji stanowił art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, zgodnie z którym policjanta można zwolnić ze służby w przypadku, gdy wymaga tego ważny interes służby. Wyjaśnił, że zawarte w tym przepisie pojęcie "ważnego interesu służby" nie zostało w ustawie określone. Przesłanka "ważnego interesu służby" powinna być w każdej indywidualnej sprawie skonkretyzowana przez wskazanie okoliczności faktycznych, składających się na taką ocenę. Użycie w powołanym przepisie zwrotu "można zwolnić" oznacza, że zwolnienie ma charakter fakultatywny i zostało pozostawione tzw. uznaniu administracyjnemu. Komendant Główny Policji stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie istota rozstrzygnięcia sprowadza się do wyjaśnienia i oceny, czy w ustalonym stanie faktycznym pozostawienie K.K. w Policji narusza ważny interes służby. Okoliczności faktyczne muszą odnosić się do art. 1 ustawy o Policji, zgodnie z którym Policja stanowi umundurowaną i uzbrojoną formację służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Niezbędnym warunkiem prawidłowego wykonywania powyższych zadań przez danego policjanta jest uzyskanie przez niego co najmniej podstawowych kwalifikacji zawodowych, co następuje przez ukończenie szkolenia zawodowego podstawowego (§ 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 czerwca 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków odbywania szkoleń zawodowych oraz doskonalenia zawodowego w Policji). Organ odwoławczy podał, że z notatki dowódcy kompanii Wydziału Organizacji i Dowodzenia Szkoły Policji w [...] z dnia 21 stycznia 2019 r. (karta 24 akt administracyjnych) wynika, że K.K. w dniu 20 stycznia 2019 r. poinformowała go telefonicznie, że "chce zrezygnować ze służby w Policji oraz natychmiast opuścić teren Szkoły, a w chwili obecnej jedzie już po nią mąż". Zapytana o powody rezygnacji oświadczyła, że w Szkole jest "patologia", została źle potraktowana podczas pobytu w Szkole, ale jednocześnie nie wskazała nikogo personalnie, ani nie podała żadnej sytuacji, która miałaby być powodem tej decyzji. O powyższym został powiadomiony Komendant Szkoły Policji w [...], który polecił p.o. Zastępcy Komendanta Szkoły Policji w [...] wykonanie czynności służbowych mających na celu wyjaśnienie zaistniałej sytuacji. Ze sporządzonej przez p.o. Zastępcy Komendanta Szkoły Policji w [...] notatki służbowej (karty 6-11 akt administracyjnych), zawierającej szczegółowy opis wszystkich podjętych czynności oraz przeprowadzonych rozmów wynika, że nieetatowy dowódca plutonu [...], w którym strona służyła, podał, że K.K. około godz. 12.00 poinformowała go, że "mąż po nią jedzie, będzie za 4 godziny i ona wraca do domu". W jego ocenie, była to decyzja nagła, nic we wcześniejszym zachowaniu strony nie wskazywało, że nosi się ona z zamiarem odejścia z Policji. Również inne słuchaczki mieszkające w pokoju obok wymienionej były zaskoczone jej decyzją. Policjant wskazał także, iż na zajęciach wszyscy słuchacze byli traktowani równo, nie miały miejsca żadne złośliwości i obraźliwe komentarze, nie było żadnych niepokojących incydentów. Strona wcześniej nie sygnalizowała o jakichkolwiek problemach czy nieprawidłowościach. W obecności upoważnionych policjantów przeprowadzono rozmowę z K.K., w trakcie której z jej ust padły zarzuty dotyczące patologii w Szkole Policji w [...]. Współlokatorki policjantki oświadczyły, że nie rozmawiała ona z nimi o jakiejkolwiek sytuacji, w której została źle potraktowana oraz są zaskoczone jej decyzją, gdyż rano się uczyła, a po rozmowie z mężem powiedziała, że rezygnuje z Policji, nie podając żadnych powodów swojej decyzji. Po rozpytaniu słuchaczy p.o. Zastępca Komendanta Szkoły Policji w [...] poprosiła dowódcę plutonu o wezwanie K.K. na rozmowę. Po około 10 minutach od wezwania policjant poinformował, że trzeba wezwać Zespół Ratownictwa Medycznego, ponieważ wyżej wymieniona zażyła tabletki i bardzo źle się poczuła, traciła przytomność. Po udaniu się do pokoju zastano ją siedzącą na parapecie okna, z którego samodzielnie zeszła, nie oczekując pomocy. Przybyły na miejsce Zespół Ratownictwa Medycznego dokonał badania K.K., w wyniku którego zdecydowano się zabrać ją na SOR, gdyż nie chciała podać jakichkolwiek informacji dotyczących jej samopoczucia i przyjętego leku. Około godz. 20:45 K.K. wraz z mężem pojawiła się w Szkole, składając przed p.o. Zastępcą Komendanta Szkoły Policji w [...] wyjaśnienia. Stwierdziła, że jest zdrowa, to tylko stres. Z kolei jej mąż poinformował, że jest ona chora, zestresowana, będzie na długim zwolnieniu lekarskim i będzie kontynuowała leczenie w K. Podczas rozmowy strona i jej mąż zostali poinformowani, że w sytuacji operowania ogólnikami, wykrzykiwania o patologii bez wskazania konkretnych faktów, takie oskarżenia mogą być odbierane jako oszczerstwa i naruszenie dobrego wizerunku Policji. Komendant Szkoły Policji w [...] rozkazem z dnia 21 stycznia 2019 r. nr 44/2019, na podstawie § 43 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 czerwca 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków odbywania szkoleń zawodowych oraz doskonalenia zawodowego w Policji, usunął K.K. z dniem 21 stycznia 2019 r. ze szkolenia i wyłączył ze stanu słuchaczy. W tym samym dniu strona przesłała Naczelnikowi Wydziału Ogólnego Komendy Miejskiej Policji w K. wiadomość tekstową, w której poinformowała, że przebywa na zwolnieniu lekarskim od dnia 20 stycznia 2019 r. do dnia 1 lutego 2019 r. i we wszystkich sprawach związanych z jej osobą prosi o kontakt ze swoim pełnomocnikiem. Następnie do Komendy Miejskiej Policji w K. wpływały kolejne zwolnienia lekarskie wyżej wymienionej, obejmujące okres od dnia 2 lutego 2019 r. do dnia 15 maja 2019 r. W ocenie Komendanta Głównego Policji, w sprawie jest niesporne, że K.K. nie ukończyła szkolenia zawodowego podstawowego, a co za tym idzie, nie posiada umiejętności i wiedzy niezbędnej do samodzielnej realizacji zadań służbowych. Powyższa sytuacja rzutuje ujemnie na ważny interes służby, jakim jest zapewnienie bezpieczeństwa obywateli poprzez wykonywanie zadań przez wszystkich policjantów. Brak stosownego przeszkolenia zawodowego, a w konsekwencji brak możliwości uzyskania minimalnych kwalifikacji zawodowych powoduje, że stronie nie mogą być przydzielane żadne zadania służbowe. Taki stan rzeczy jest sprzeczny z interesem organu Policji i godzi w "ważny interes służby". Zdaniem organu odwoławczego, Komendant Szkoły Policji w [...] miał podstawy do usunięcia K.K. ze szkolenia zawodowego podstawowego i wyłączenia ze stanu słuchaczy. Wyrażane przez nią opinie o panującej w Szkole "patologii" czy złym traktowaniu podczas pobytu w Szkole, nie zostały poparte żadnymi przykładami, faktami, nie wskazała ona osób, które mogłyby dopuścić się takiego traktowania słuchaczy. Ograniczyła się tylko do gołosłownych oskarżeń wykładowców, czy lakonicznych i emocjonalnych stwierdzeń dotyczących złej sytuacji panującej w Szkole Policji w [...]. Uniemożliwiło to zweryfikowanie przez władze Szkoły prawdziwości oskarżeń i odniesienie się do nich. Powyższe świadczy również o takim zachowaniu strony, które ma na celu szkalowanie dobrego imienia Szkoły, podważanie autorytetu pracujących w niej wykładowców, czy dyskredytowanie władz Szkoły, które według słów policjantki "wiedzą o wszystkim i wyrażają na to zgodę, bo dzieje się to od dawna". Taka postawa strony wskazuje na to, że nie podchodzi ona do służby w sposób zdyscyplinowany i poważny. Jej zachowanie oznacza też, że nie wyraża ona gotowości podporządkowania się dyscyplinie służbowej, a jej stosunek do służby jest lekceważący. Przy czym bez znaczenia dla przerwania szkolenia pozostaje udzielona K.K. w dniu 20 stycznia 2019 r., ze względu na jej zachowanie, pomoc medyczna, jak też wystawione w dniu 21 stycznia 2019 r. zwolnienie lekarskie, obejmujące okres choroby od dnia 20 stycznia 2019 r. do dnia 1 lutego 2019 r. Komendant Główny Policji ubocznie wskazał, że kolejnym przejawem niepodporządkowania się strony dyscyplinie służbowej i lekceważącego podejścia do służby jest wykonywanie przez nią dodatkowego zajęcia zarobkowego bez zgody przełożonego na prowadzenie działalności zarobkowej poza służbą. Policjantka przy przyjęciu do służby była informowana o tym, że w dniu przyjęcia do służby nie może pozostawać w stosunku pracy u innego pracodawcy oraz prowadzić własnej działalności gospodarczej. O udzielenie zgody na prowadzenie działalności gospodarczej wystąpiła dopiero raportem z dnia 11 stycznia 2019 r. Raport ten został negatywnie zaopiniowany, o czym została ona poinformowana pismem z dnia 15 lutego 2019 r. Pomimo tego kontynuowała zajęcie zarobkowe, czym naruszyła art. 62 ust. 1 ustawy o Policji. Postępowanie wyżej wymienionej dowodzi, że nie wyrażała ona chęci podporządkowania się dyscyplinie służbowej. W konsekwencji organ odwoławczy stwierdził, że stan faktyczny sprawy związany z brakiem po stronie K.K. odpowiednich kwalifikacji zawodowych i lekceważącym podejściem do służby oraz traktowaniem służby w Policji jako jednego ze źródeł utrzymania, a nie jako rzeczywistej służby, zasadnie w łącznym zestawieniu został potraktowany jako sprzeczny z ważnym interesem służby, uzasadniający rozwiązanie ze stroną stosunku służbowego w oparciu o art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Komendant Główny Policji podkreślił, że przedmiotową sprawę rozstrzygnięto mając na względzie zarówno interes społeczny, w tym przypadku tożsamy z interesem służby, jak też słuszny interes policjanta. W zaistniałej sytuacji interes społeczny zdecydowanie przeważa nad interesem strony. W interesie społecznym pozostaje, aby służbę w Policji pełnili jedynie policjanci w pełni realizujący wymagania stawiane przed tą formacją. Tych kryteriów K.K. nie wypełnia. Powyższy rozkaz personalny stał się przedmiotem skargi K.K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca zaskarżonemu rozkazowi personalnemu zarzuciła naruszenie: 1. prawa materialnego, tj. art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, wyrażające się w błędnym przyjęciu, że w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do jego zastosowania i zwolnienia jej ze służby w Policji; 2. przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy oraz brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, nieuwzględnienie przy orzekaniu całości okoliczności ujawnionych w toku postępowania administracyjnego oraz przeprowadzenie oceny zgromadzonego materiału dowodowego w sposób wybiórczy, co doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego i w konsekwencji utrzymania w mocy decyzji o zwolnieniu skarżącej ze służby w Policji. Wskazując na powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego. W uzasadnieniu skargi przedstawiła argumentację na poparcie zasadności przedstawionych zarzutów. Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że podstawę materialnoprawną rozkazu personalnego o zwolnieniu K.K. ze służby w Policji stanowił art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji oraz wskazał treść tego przepisu. Wyjaśnił, że rozkaz personalny oparty o tę regulację prawną stanowi fakultatywną przesłankę zwolnienia policjanta ze służby i jest podejmowany w ramach uznania administracyjnego. Wskazał, że wprawdzie rozkaz personalny oparty o w/w przepis pozostaje pod kontrolą Sądu, to jednak zakres tej kontroli jest ograniczony. Sąd administracyjny bada bowiem wyłącznie zgodność zaskarżonego rozkazu personalnego z prawem, nie wnikając w jego celowość. Kontrola sądowa tego rodzaju rozkazu personalnego zmierza do ustalenia, czy na podstawie obowiązujących przepisów prawa dopuszczalne było wydanie rozkazu personalnego, czy organ przy jego wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, w taki sposób, aby nie można mu było zarzucić dowolności. Badaniu podlega zatem, czy przy podjęciu rozkazu personalnego została spełniona zawarta w art. 7 K.p.a. powinność uwzględnienia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony. Ponadto, zaakceptowanie zakresu, w jakim organ uczynił użytek z przyznanego mu uprawnienia, zależy od ustalenia, czy stan faktyczny sprawy został wszechstronnie wyjaśniony w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie. Sam wybór rozstrzygnięcia, dokonywany przez organ na podstawie kryteriów słuszności i celowości, pozostaje poza granicami kontroli sądowej. Przepis art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji przewiduje możliwość zwolnienia policjanta ze służby, gdy wymaga tego ważny interes służby. Prawodawca w ustawie o Policji nie określił, co należy rozumieć przez pojęcie "ważny interes służby", to jednak nie nasuwa wątpliwości fakt, że chodzi tu o dobro interesu służby, rozumianego jako interes społeczny. Prawodawca, używając takiego sformułowania, pozwala organom Policji na odpowiednią ocenę stanu faktycznego, by w konsekwencji mogły zdecydować o celowości dalszego trwania stosunku służbowego konkretnego policjanta. Ustawodawca dostrzega zatem potrzebę ochrony interesu służby (interesu społecznego), jako interesu nadrzędnego, dając jednocześnie właściwym organom możliwość oceny każdego indywidualnego przypadku. W orzecznictwie przyjmuje się, że konieczność zwolnienia policjanta ze służby na podstawie w/w przepisu może wynikać z różnych okoliczności i zdarzeń świadczących o tym, że dalsze pozostawienie policjanta w służbie nie jest możliwe. W ocenie Sądu pierwszej instancji, w rozpoznawanej sprawie, przesłanka zwolnienia K.K. ze służby w Policji z uwagi na ważny interes służby została przez organy Policji wystarczająco wykazana. Organy obu instancji w pisemnych motywach rozkazów personalnych wyjaśniły powody, dla których uznały, że w sprawie wystąpił ważny interes służby uzasadniający rozwiązanie ze skarżącą stosunku służbowego. W sprawie jest bezsporne, że K.K. rozkazem Komendanta Szkoły Policji w [...] z dniem 21 stycznia 2019 r. nr 44/2019 została usunięta ze szkolenia zawodowego podstawowego i wyłączona ze stanu słuchaczy. Wskazano, że skarżąca w dniu 20 stycznia 2019 r. oznajmiła, że nie chce kontynuować nauki, jednak po uzyskaniu informacji o procedurach związanych z możliwością rezygnacji ze szkolenia, nie podjęła stosownych kroków i samowolnie opuściła teren Szkoły Policji w [...], przerywając szkolenie, co zadecydowało o usunięciu jej z odbywanego kursu. W sprawie jest również niesporne, że K.K., mimo podjęcia służby w Policji, prowadziła działalność gospodarczą i dopiero raportem z dnia 11 stycznia 2019 r. zwróciła się do Komendanta Miejskiego Policji w K. o wyrażenie zgody na podjęcie zajęcia zarobkowego poza służbą, polegającego na prowadzeniu określonej działalności gospodarczej. Przedmiotowa zgoda nie została skarżącej udzielona o czym została ona poinformowana, lecz mimo to nadal kontynuowała tę działalność. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wbrew zarzutom skargi powyższe oznacza, że organ dokonał wnikliwego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Ustalił te wszystkie okoliczności faktyczne, które były istotne dla oceny, czy w sprawie wystąpiła przesłanka "ważnego interesu służby". Z tego punktu widzenia do prawnie nieistotnych należy zaliczyć powody, które doprowadziły do tego, że skarżąca wspomnianym wyżej rozkazem nr 44/2019 została usunięta ze szkolenia. Przedmiotem niniejszej sprawy nie jest bowiem badanie legalności tego rozkazu. Skierowanie na szkolenie, włączenie w stan słuchaczy, usunięcie ze szkolenia oraz wyłączenie ze stanu słuchaczy dotyczy spraw osobowych w rozumieniu przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz.U. z 2013 r., poz. 644 ze zm.). Rozkaz o włączeniu do stanu słuchaczy (szkolenia zawodowego podstawowego) jest konsekwencją skierowania na nie przez właściwego przełożonego w sprawach osobowych. Ma on charakter zbiorczy i dotyczy policjantów z różnych jednostek organizacyjnych Policji. Skierowanie na szkolenie jest czynnością z zakresu podległości służbowej między przełożonym i podwładnym. Tym samym pochodne w stosunku do niego rozstrzygnięcia z zakresu włączenia, wyłączenia ze stanu słuchaczy i usunięcia ze szkolenia także mieszczą się w tej kategorii (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 201/17). W rozpoznawanej sprawie istota zagadnienia sprowadza się do wyjaśnienia i udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy w aktualnym stanie faktycznym K.K. może pełnić służbę w Policji i czy nie przeciwstawia się temu "ważny interes służby". Sąd pierwszej instancji wskazał, że przy odczytywaniu treści zwrotu "ważny interes służby" należy przede wszystkim sięgnąć do przepisów regulujących cele i zadania Policji oraz szczególny status funkcjonariuszy tej formacji. Z art. 1 ust. 1 ustawy o Policji wynika, że ta formacja została powołana została między innymi do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Do jej podstawowych zadań należy między innymi zapobieganie łamaniu prawa, wykrywanie przestępstw i wykroczeń oraz ściganie ich sprawców. Realizacja tak ważnych funkcji wymaga, aby policjantami były osoby nie tylko o wymaganych kwalifikacjach merytorycznych, ale również i etycznych, cieszące się nieposzlakowaną opinią, bezwzględnie przestrzegające obowiązującego prawa. Policjantom, podobnie jak funkcjonariuszom innych służb mundurowych, przysługuje zwiększona ochrona trwałości stosunku służbowego. Taka ochrona policjantów nie ma jednak charakteru bezwzględnego. Ustawodawca w interesie policjantów reglamentuje dopuszczalne przyczyny zwolnienia ich ze służby. Dostrzega jednak bezwzględną potrzebę ochrony również interesów każdej ze zmilitaryzowanych formacji, wyposażając organy właściwych służb w instrumenty prawne niezbędne do prowadzenia racjonalnej polityki kadrowej, a także do podejmowania działań umożliwiających sprawne funkcjonowanie wszystkich komórek organizacyjnych oraz do budowania autorytetu państwa i zaufania obywateli do jego organów. Skarżąca, nie legitymując się ukończonym szkoleniem zawodowym (podstawowym) w Szkole Policji w [...] oraz przejawiając lekceważące podejście do służby, w szczególności poprzez traktowanie jej jako jednego ze źródeł utrzymania, nie może pełnić służby w Policji, skoro wszystkie stanowiska związane z tą służbą wymagają posiadania odpowiednich kwalifikacji merytorycznych potwierdzonych ukończonymi szkoleniami (kursami), a od samego policjanta oczekuje się spełnienia określonych warunków etycznych, nieposzlakowanej opinii oraz bezwzględnego przestrzegania obowiązującego prawa. Innymi słowy, posiadanie powyższych cech jest niezbędne do wykonywania przez policjanta zadań i czynności służbowych. Niewątpliwie ze wskazanych względów ważny interes służby przemawia za zwolnieniem K.K. ze służby w Policji, której de facto realnie pełnić nie może. Irrelewantne pozostają zatem, akcentowane przez skarżącą, okoliczności towarzyszące opuszczeniu przez nią szkolenia oraz fakt przedstawienia zwolnienia lekarskiego, gdyż to nie one wypełniły przesłankę "ważnego interesu służby", lecz brak możliwości jej pełnienia z podanych wyżej przyczyn. Ponadto K.K., z uwagi na przebywanie na długotrwałym zwolnieniu lekarskim, już od dłuższego czasu faktycznie żadnych czynności służbowych nie wykonywała. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uwzględniając powyższe uznał, że organ prawidłowo przyjął, że w okolicznościach niniejszej sprawy należy dać prymat interesowi społecznemu przed interesem skarżącej. Rozważając natomiast zasadność nadania rozkazowi personalnemu Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia 5 kwietnia 2019 r. rygoru natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 108 § 1 K.p.a. stwierdził, że brak ukończenia kursu podstawowego, na który skarżąca została skierowana oraz utrata przez nią nieposzlakowanej opinii, uniemożliwiły jej dalsze pełnienie służby, a zważywszy, że obowiązków służbowych nie wykonywała już od długiego czasu, niezbędnym stało się jak najszybsze zwolnienie jej z szeregów Policji. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), orzekł, jak w sentencji wyroku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła K.K., reprezentowana przez adwokata i zaskarżając wyrok w całości zarzuciła: 1) na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżąca wykazała, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie, to jest mimo naruszenia przepisów art. 7 i art. 77 K.p.a. – poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz art. 80 K.p.a. – poprzez niedokonanie na podstawie całokształtu materiału dowodowego oceny, czy zachodzą ustawowe przesłanki do zwolnienia skarżącej ze służby w Policji; 2) na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że przepis ten odnosi się do sytuacji w jakiej znalazła się skarżąca, a co za tym idzie, iż zachodzą w tej sprawie przesłanki do jego zastosowania i zwolnienia K.K. ze służby w Policji. Wskazując na powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, według norm przepisanych. W piśmie procesowym z dnia 1 października 2020 r. uzupełniła brak formalny skargi kasacyjnej i oświadczyła, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiła argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Podała m.in., że decyzja Komendanta Głównego Policji w przedmiocie zwolnienia skarżącej ze służby została wydana z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Organy, a w ślad za nimi Sąd wydając zaskarżony wyrok, do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego odniosły się w sposób wybiórczy, nie dostrzegając rzeczywistych przyczyn nieukończenia przez skarżącą szkolenia podstawowego oraz okoliczności prowadzenia przez nią działalności gospodarczej. Całkowicie pominięto okoliczności związane z przyczynami usunięcia skarżącej ze szkolenia związane z jej stanem zdrowia i związkiem przyczynowo - skutkowym pomiędzy stanem zdrowia skarżącej a rzeczywistym powodem opuszczenia przez nią Szkoły. Błędnie ustalono, iż skarżąca zrezygnowała z kontynuowania szkolenia, w sytuacji, gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego okoliczność ta nie wynika – przeciwnie, udowodnionym jest, że K.K. odmówiła sporządzenia raportu o rezygnacji ze szkolenia, zaś przerwa w jego odbywaniu nastąpiła z przyczyn całkowicie od niej niezależnych. Wyprowadzanie z tych okoliczności faktycznych wniosku, iż skarżąca ma niewłaściwy stosunek do służby i niewłaściwym było też jej zachowanie w związku z przerwaniem szkolenia, jest całkowicie nieuprawnione. Okoliczności związane z rzeczywistą przyczyną opuszczenie przez skarżącą szkolenia oraz rzeczywistą przyczyną jej usunięcia ze szkolenia nie zostały wyjaśnione. Podobnie rzecz się ma z ustaleniami w zakresie zarzutu prowadzenia działalności gospodarczej, mimo braku zgody przełożonego. Całkowicie pominięto okoliczność, iż w chwili przyjęcia do służby skarżąca prowadziła działalność gospodarczą, czego nie zataiła przed przełożonymi, a po przyjęciu do służby zgodnie z ich sugestią złożyła wniosek o zgodę na prowadzenie działalności gospodarczej. Podobnie pominięto okoliczności związane z wydaniem decyzji negatywnej w tym zakresie oraz datą jej wydania – już po wszczęciu postępowania i to na skutek sugestii strony. Nie sposób oprzeć się wrażeniu, że konieczność podjęcia takiej decyzji umknęła przełożonym skarżącej, a ich opieszałość w tym zakresie pozbawiła ją możliwości podjęcia samodzielnie decyzji, czy ważniejsza jest dla niej służba w Policji, czy działalność gospodarcza. Całkowicie dowolnym jest sformułowany w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku argument o utracie przez skarżącą nieposzlakowanej opinii – nie wyjaśniono bliżej czego ten zarzut dotyczy i z czego owa utrata nieposzlakowanej opinii miałaby wynikać, co powoduje iż ustalenie w tym zakresie jest całkowicie dowolne. W ocenie autora skargi kasacyjnej, wydając zaskarżony wyrok Sąd nie uwzględnił zatem całości okoliczności ujawnionych w toku postępowania administracyjnego, a dotyczących okoliczności i przyczyny przerwania przez skarżącą szkolenia, rzeczywistej przyczyny usunięcia jej ze szkolenia oraz prowadzenia przez nią działalności gospodarczej. Powyższe sprawia, iż ocena dowodów została przeprowadzona w sposób wybiórczy, a dokonane w jej wyniku ustalenia faktyczne są wadliwe. W niniejszej sprawie nie zrealizowały się przesłanki uzasadniające zwolnienie ze służby z uwagi na "ważny interes służby", zaś decyzja o zwolnieniu skarżącej ze służby nosi cechy dowolności i została wydana z naruszeniem art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazuje się, iż istnienie "ważnego interesu służby" uzasadniającego zwolnienie skarżącej ze służby wynika z faktu nieukończenia przez nią szkolenia zawodowego, prowadzenia działalności gospodarczej bez zgody przełożonego oraz utraty nieposzlakowanej opinii przez skarżącą, co jest nie do pogodzenia z wyzwaniami w służbie oraz zasadami etycznymi z tym związanymi. Powyższe uzasadniać ma danie prymatu interesowi publicznemu przed interesem skarżącej. Wskazane w uzasadnieniu rozkazu personalnego o zwolnieniu skarżącej ze służby przyczyny zwolnienia, znajdujące powielenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie są przyczynami rzeczywistymi, a rozstrzygnięcie to zostało podjęte przy całkowitym pominięciu rozważenia interesu skarżącej jako strony. Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto oświadczył, że nie wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie (zrzeka się rozprawy). Ustosunkowując się szczegółowo do zarzutów podanych w skardze kasacyjnej stwierdził, że są one niezasadne, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Na wstępie podać należy, iż przedmiotowa sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., gdyż pełnomocnik strony wnoszącej skargę kasacyjną – w oparciu o art. 176 § 2 P.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W tej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a. W pierwszej kolejności rozważeniu podlegał zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania, gdyż dopiero po przesądzeniu prawidłowości ustaleń faktycznych i poprawności procedowania przez Sąd pierwszej instancji, można przejść do badania zagadnień materialnoprawnych. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. sprowadza się do zakwestionowania przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie meriti legalności zaskarżonego rozkazu personalnego, mimo jego wadliwości proceduralnych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższy zarzut nie zasługuje na uwzględnienie. Wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej, w rozpoznawanej sprawie wyjaśniono wszystkie okoliczności faktyczne istotne dla jej rozstrzygnięcia, czyniąc to na podstawie prawidłowo ocenionego pod kątem wiarygodności materiału, na który składają się wystarczające dowody. Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że skoro w sprawie jest niesporne, że K.K. rozkazem Komendanta Szkoły Policji w [...] z dnia 21 stycznia 2019 r. nr 44/2019, na podstawie § 43 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 czerwca 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków odbywania szkoleń zawodowych oraz doskonalenia zawodowego, z dniem 21 stycznia 2019 r. została usunięta ze szkolenia zawodowego podstawowego i wyłączona z grona słuchaczy, to wyjaśnianie okoliczności związanych z przyczynami usunięcia jej ze szkolenia i związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy jej stanem zdrowia a rzeczywistą przyczyną opuszczenia Szkoły nie miało w niniejszej sprawie, z uwagi na jej przedmiot (zwolnienie ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji), znaczenia. Materiał dowodowy dotyczący postępowania w tego rodzaju sprawie, a więc konieczny do potrzeby rozstrzygnięcia aspektu nieposiadania przez K.K. niezbędnych kwalifikacji zawodowych uniemożliwiających dopuszczenie jej do wykonywania obowiązków służbowych i jego wpływu na dobro służby – która to kwestia jest w sprawie istotna – został w sposób wyczerpujący zgromadzony i należycie oceniony. Jak już wskazano, przyczyny usunięcia wyżej wymienionej ze szkolenia nie są istotne z punktu widzenia zastosowania art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, dlatego też nie były w sprawie przedmiotem wiążącej oceny. Dla podjęcia przez organ rozkazu personalnego o zwolnieniu ze służby w Policji na podstawie w/w przepisu nie bez znaczenia była również okoliczność naruszenia przez K.K. art. 62 ustawy o Policji. Wbrew stosownemu pouczeniu, od dnia przyjęcia do służby, tj. od dnia 31 grudnia 2018 r., prowadziła ona działalność gospodarczą i nie uzyskała stosownej zgody przełożonego w tym zakresie. Pismem z dnia 15 lutego 2019 r. została poinformowana, że Komendant Miejski Policji w K. nie uwzględnił jej wniosku z dnia 11 stycznia 2019 r. i nie wyraził zgody na prowadzenie przez nią zajęcia zarobkowego poza służbą. Przy czym podkreślić należy, iż fakt zajęcia przez przełożonego policjantki negatywnego stanowiska w zakresie zgody na prowadzenie działalności gospodarczej już po wszczęciu postępowania w przedmiocie zwolnienia ze służby w oparciu o art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji – nie miał wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, gdyż po pierwsze, na dzień wydania rozkazu personalnego o zwolnieniu ze służby takie negatywne stanowisko zostało już przez przełożonego wyrażone, zaś K.K. nadal prowadziła działalność gospodarczą, a po drugie, kwestia prowadzenia tej działalności bez zgody przełożonego była jedynie ubocznym, wyrażonym niejako "na marginesie" przez organ, powodem zwolnienia policjantki ze służby. Z kolei skarżąca kasacyjnie słusznie podnosi, iż w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy Sąd pierwszej instancji błędnie powołał się na utratę przez policjantkę nieposzlakowanej opinii, jednak uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy, gdyż ta kwestia nie była w ogóle podnoszona przez organy Policji w wydanych rozkazach personalnych. Z tego względu, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że konsekwencją nieskuteczności zarzutu naruszenia przepisów postępowania jest to, że stan faktyczny sprawy należało uznać za przesądzony i przechodząc do rozważenia zarzutu materialnoprawnego ocenić go na jego podstawie. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, wskazać należy, iż przepis ten umożliwia zwolnienie policjanta ze służby, gdy wymaga tego ważny interes służby. Regulacja ta należy do grupy przepisów obejmującej przyczyny zwolnienia fakultatywnego (zależnego od woli organu) i ma charakter uznaniowy (jej zastosowanie jest uzależnione od oceny okoliczności sprawy przez organ). K.K. pełniła służbę przygotowawczą w Policji, która to formacja charakteryzuje się pewnymi swoistymi cechami, zwłaszcza sprecyzowanymi w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o Policji, a jej celem jest działanie na rzecz bezpieczeństwa i porządku publicznego. Jemu jest podporządkowany m.in. kształt stosunków służbowych łączących organy Policji z policjantami, wyróżniający je od innych stosunków prawnych szczególnymi elementami i wymogami. Stąd też interes służby jest interesem nadrzędnym w stosunku do interesu policjanta. Wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej, przepis ten mógł znaleźć zastosowania w przedmiotowej sprawie. W niewadliwie ustalonym stanie faktycznym, z którego wynika, że K.K. została usunięta ze szkolenia podstawowego, gdyż bez usprawiedliwienia przerwała udział w szkoleniu i nie mogła być na nie ponownie skierowana oraz prowadziła działalność gospodarczą bez zezwolenia, ziściły się przesłanki określone w omawianym przepisie. Ponadto w okresie od dnia 20 stycznia 2019 r. do dnia 30 kwietnia 2019 r., tj. do dnia zwolnienia ze służby w Policji, przebywała na zwolnieniu lekarskim. Powyższe ustalenia nie mogą prowadzić do uznania, że w "interesie służby" jest pozostawienie w służbie przygotowawczej policjanta – K.K. nieposiadającej żadnych kwalifikacji zawodowych, która w związku z obowiązującymi w tym zakresie przepisami nie może ich uzyskać, a więc nie może wykonywać żadnych zadań i czynności związanych z zawodem policjanta oraz narusza przepis art. 62 ust. 1 ustawy o Policji. Niewątpliwie przedstawione okoliczności pozwalają na stwierdzenie, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji i zasadnie uznał, że zastosowanie w sprawie tego przepisu, jako podstawy zwolnienia skarżącej kasacyjnie ze służby w Policji, było w pełni uzasadnione. Wymagał tego bowiem "ważny interes służby". Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 209 P.p.s.a. oraz art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.), z uwzględnieniem stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 19 listopada 2012 r. sygn. akt II FPS 4/12 (publ. LEX nr 1226661).