II SA/Bk 433/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Dudar (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska, sędzia WSA Małgorzata Roleder, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 października 2021 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi D. Ł. na postanowienie Wojewody P. z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zmiany nazwiska oddala skargę UZASADNIENIE Wnioskiem z [...] lipca 2020 r. D. Ł. (dalej powoływany jako skarżący, wnioskodawca) zwrócił się do Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w G. (dalej powoływany jako Kierownik USC, organ pierwszej instancji) o zmianę ww. nazwiska noszonego na "C." z pozostawieniem nazwiska rodowego w formie obecnej. W uzasadnieniu wniosku skarżący opisał dotychczasowe zmiany nazwiska. Podkreślił, że poprzez zmianę nazwiska chciałby oddać cześć swojej babci za jego wychowanie, jak również chciałby być z nią kojarzony. Wskazał, że nazwiskiem C. posługują się także jego matka i brat. Dodał również, że załączony do wniosku wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 619/16 dopuszcza tę zmianę. Pismem z dnia [...] lipca 2020 r. organ pierwszej instancji wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia braków formalnych wniosku poprzez złożenie oświadczenia wynikającego z art. 11 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 17 października 2008 r. o zmianie imienia i nazwiska (Dz.U. z 2020 r., poz. 707 ze zm., dalej: u.z.i.n.) dotyczącego informacji czy w tej samej sprawie nie został wcześniej złożony wniosek lub nie została już wydana decyzja odmowna. Wnioskodawca złożył stosowne oświadczenie w dniu [...] sierpnia 2020 r. Wskazał w nim, że w poprzednim postępowaniu nie wskazał ważnych okoliczności, na które wskazuje art. 4 ust. 1 u.z.i.n., a obecnie wskazuje te okoliczności, na które wskazuje NSA w załączonym do wniosku wyroku. Postanowieniem z dnia [...] września 2020 r. nr [...] Kierownik USC, działając na podstawie art. 61a § 1 i 2 oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.) odmówił wnioskodawcy wszczęcia postępowania w sprawie. W uzasadnieniu wskazał, że w niniejszej sprawie zachodzą inne uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania. W ocenie organu pierwszej instancji taką przyczyną jest m. in. fakt, że w tej samej sprawie zapadło już rozstrzygnięcie. Zauważył przy tym, że zachodzi tożsamość podmiotu – wnioskodawcy, jak również tożsamość żądań przy niezmienionym stanie prawnym. Kierownik USC podkreślił, że wnioskiem z [...] kwietnia 2015 r. wnioskodawca wystąpił do organu pierwszej instancji z wnioskiem o zmianę nazwiska z Ł. na C. i pozostawienie nazwiska rodowego w formie Ł. Decyzją z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] Kierownik Urzędu Stanu Cywilnego w G. wyraził wnioskodawcy zgodę na zmianę nazwiska noszonego z "Ł." na "C.", natomiast odmówił zgody na pozostawienie nazwiska rodowego w niezmienionej formie. Wskutek rozpatrzenia odwołania wnioskodawcy, decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] Wojewoda P. utrzymał ww. decyzję w mocy. WSA w Białymstoku wyrokiem z dnia 21 stycznia 2016 r. wydanym w sprawie sygn. akt II SA/Bk 531/15 uchylił decyzję organu II instancji. Skarga kasacyjna wywiedziona przez Wojewodę P. (dalej powoływany jako Wojewoda, organ odwoławczy), została przez NSA oddalona wyrokiem z dnia 7 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 619/16. Po ponownym przeanalizowaniu materiału dowodowego Wojewoda decyzją nr [...] uchylił w całości decyzję Kierownika USC z dnia [...] maja 2015 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] Kierownik USC, odmówił skarżącemu zmiany nazwiska na "C." i pozostawił nazwisko rodowe w formie obecnej tj. Ł. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] Wojewoda utrzymał w mocy ww. decyzję. Wyrokiem z dnia 28 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 685/19 WSA w Białymstoku oddalił skargę na decyzję Wojewody, a po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną wyrokiem z dnia 16 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 313/20. Organ pierwszej instancji ocenił, że w związku z ww. wyrokiem NSA powyżej omówione postępowanie zostało zakończone prawomocnym rozstrzygnięciem. Zażalenie na postanowienie Kierownika USC z dnia [...] września 2020 r. nr [...] złożył skarżący, wnosząc o zmianę postanowienia poprzez wszczęcie postępowania. W uzasadnieniu zażalenia podniósł, że Kierownik USC w uzasadnieniu wprost nie wypowiedział się, że wnioskodawca nie uzupełnił braków formalnych, lecz złożył pismo, z którego wynika, że nowe okoliczności podniesione we wniosku w niniejszej sprawie nie były poprzednio przedmiotem merytorycznego rozpatrzenia i stanowią nowe zagadnienie niebędące przedmiotem poprzedniego postępowania. Ponadto według skarżącego wskazane okoliczności stanowią wykonanie wyroków WSA w Białymstoku i NSA z 2016 i 2017 r. Postanowieniem z [...] października 2020 r. Wojewoda utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, że w pełni podziela stanowisko Kierownika USC. Przytoczył fragment uzasadnienia wyroku NSA z dnia 16 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 313/20, w którym NSA wskazał, że organy dokonały merytorycznej oceny wniosku w związku z przesłankami z art. 4 ust. 1 u.z.i.n., ustalając, że motywy, którymi kierował się wnioskodawca, nie mieszczą się w pojęciu ważnych powodów. Wojewoda stwierdził, że ocena ważnych powodów zmiany nazwiska skarżącego była przedmiotem merytorycznej oceny organów obu instancji, nie może zatem stanowić nowej przesłanki do zmiany nazwiska. Organ odwoławczy, oprócz podzielenia argumentacji Kierownika USC, wskazał ponadto, że wszczęcie postępowania w sprawie, która została już wcześniej rozstrzygnięta decyzją ostateczną, naruszałoby zasadę trwałości decyzji wynikającą z art. 16 § 1 k.p.a. Skargę na ww. decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika ustanowionego z urzędu. Zaskarżył treść decyzji w całości i zarzucił decyzji naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 12, art. 77 i 105 k.p.a. przez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, brak należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, brak transparentności działania i brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W uzasadnieniu autor skargi podniósł, że w sprawie nie występuje powaga rzeczy osądzonej ponieważ sprawa na skutek uchybień formalnych nie została poprzednio merytorycznie rozpoznana. O bezprzedmiotowości postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. można mówić wyłącznie wówczas, gdy w danej sprawie stan faktyczny nie odpowiada stanowi hipotetycznemu zapisanemu w normie prawa materialnego. Pełnomocnik wskazał, że postępowanie w którym skarżący uprzednio domagał się zmiany nazwiska nie podlegało merytorycznemu rozpatrzeniu na skutek braku wskazania okoliczności o znaczeniu materialnoprawnym. W obecnym postępowaniu skarżący wskazał, że nazwisko C. było używane, i obecnie chce się nim posługiwać jako nazwiskiem noszonym. W ocenie autora skargi sprawa została rozpatrzona negatywnie na skutek wymogów formalnych, a nie na skutek braku spełnienia ustawowych przesłanek. Ponadto dodał, że stan zdrowia skarżącego nie pozwalał na czynny udział w postępowaniu. Mając na uwadze powyższe, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji jej poprzedzającej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów pomocy prawnej świadczonej z urzędu, albowiem nie zostały one uiszczone, ani w całości, ani w części. Wraz ze skargą pełnomocnik skarżącego wniósł o przywrócenie terminu do jej rozpatrzenia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.), ewentualnie oddalenie jako bezzasadnej i podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Postanowieniem z dnia 1 lipca 2021 r. WSA w Białymstoku odmówił przywrócenia terminu do wniesienia skargi, jednak w następstwie zażalenia na to postanowienie Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 15 września 2021 r. sygn. akt II OZ 570/21 uchylił to postanowienie i przywrócił termin do wniesienia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem kontrolowane rozstrzygnięcie nie jest dotknięte wadami podniesionymi w skardze, jak również innymi, które sąd administracyjny jest obowiązany uwzględniać z urzędu jako niezwiązany wnioskami i zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz. U. z 2019r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.). Rozważania w sprawie należy poprzedzić wyjaśnieniem, że będąca przedmiotem skargi sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym. Zgodnie bowiem z art. 119 pkt 3 p.p.s.a sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę, co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Do takiej kategorii rozstrzygnięć należy zaliczyć zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie. Przedmiotem kontroli sądowej jest postanowienie Wojewody P. z dnia [...] października 2020 r. [...] utrzymujące w mocy postanowienie Kierownika USC w G. z dnia [...] września 2020 r. Nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie zmiany nazwiska noszonego "Ł." na "C." i pozostawienie nazwiska rodowego "Ł.". Postanowienie to nie było dotychczas przedmiotem kontroli w ramach postępowania sądowoadministracyjnego, a zatem wniosek organu zawarty w odpowiedzi na skargę, o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. należało sąd uznał za bezzasadny. Podstawę prawną obu postanowień wydanych przez organy stanowi art. 61a § 1 k.p.a. zgodnie z którym organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy żądanie jego wszczęcia, (o którym mowa w art. 61 k.p.a.) zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Brzmienie przepisu prowadzi do wniosku, że wystąpienie którejkolwiek z wymienionych powyżej, dwóch niezależnych od siebie przyczyn, uniemożliwia procedowanie w sprawie tj. merytoryczne rozpatrzenie wniosku w formie decyzji administracyjnej. Powinny to być takie okoliczności, które już na wstępnym etapie w sposób oczywisty przesądzają o niedopuszczalności wniosku, a więc są dostrzegalne bez konieczności dokonywania głębszych rozważań i procesowej ich weryfikacji. Jak wskazuje się przy tym w orzecznictwie, zastosowanie instytucji określonej w art. 61a § 1 k.p.a. ma charakter formalny, a jej celem jest wyodrębnienie postępowania wstępnego, polegającego na wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, od postępowania właściwego, które kończy się wydaniem decyzji administracyjnej (por. m.in. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 17 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 659/17, Lex nr 2450581). Pierwsza z przesłanek nie była sporna w niniejszej sprawie – skarżący p. D. Ł. niewątpliwie jest w świetle art. 28 k.p.a. stroną postępowania, bowiem jest nią każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku postępowanie dotyczy, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Odnosząc się natomiast do drugiej z ww. przesłanek, wskazać należy, że w doktrynie oraz judykaturze przyjęto, że jedną z "uzasadnionych przyczyn" zobowiązujących organ administracji publicznej do wydania postanowienia na podstawie 61a § 1 k.p.a. jest uprzednie rozstrzygnięcie sprawy decyzją ostateczną (por. R. Hauser, M. Wierzbowski, k.p.a. Komentarz, Warszawa 2015, s. 383-384; wyrok NSA z 9 października 2014 r., sygn. akt I OSK 493/13, wyrok NSA z 15 października 2013 r., sygn. akt II OSK 1395/12). Zgodzić się zatem należało z organami, że uprzednie rozstrzygnięcie sprawy ostatecznymi decyzjami, należy do uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania i zobowiązujących organ administracji publicznej do wydania postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Słusznie przy tym wskazały organy, że wydanie kolejnej decyzji w sprawie już uprzednio rozstrzygniętej, stanowi naruszenie powagi rzeczy osądzonej, będące podstawą stwierdzenia jej nieważności (por. m.in. wyrok WSA w Łodzi z dnia 6 września 2018 r. III SA/Łd 577/18). W powołanym wyroku wskazano także, że wszczęcie postępowania przez organ administracji publicznej w sprawie, która została już wcześniej rozstrzygnięta decyzją ostateczną, narusza zasadę trwałości decyzji wynikającą z art. 16 § 1 k.p.a. oraz pewność obrotu prawnego. Powyższy pogląd sąd podziela w pełnej rozciągłości. Aby jednak można było mówić, że wydanie kolejnej decyzji naruszyłoby art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., co bezpośrednio uprawniałoby organ do zastosowania art. 61 a § 1 k.p.a., pomiędzy sprawą w której wydano decyzję, a sprawią zainicjowaną nowym wnioskiem powinna wystąpić tożsamość. Tożsamość ta będzie istniała, gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym i prawnym sprawy (wyrok NSA z 4 września 2019 r., sygn. akt I OSK 1244/17). Z powyższego wynika, że procedura administracyjna wyklucza możliwość równoległego prowadzenia dwóch postępowań w tej samej sprawie (tak też NSA w wyrokach z dnia: 1 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2078/14 oraz 9 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 931/09). Jak wynika z treści wniosku skarżącego z dnia 21 lipca 2020 r. wystąpił on o zmianę nazwiska z "Ł." na "C." z pozostawieniem nazwiska rodowego w formie obecnej. Wskazał, że poprzez zmianę nazwiska chciałby oddać cześć swojej babci za jego wychowanie, jak również chciałby być z nią kojarzony. Wskazał, że nazwiskiem C. posługują się także jego matka i brat. Dodał również, że załączony do wniosku wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 619/16 dopuszcza tę zmianę. Jednocześnie wskazać należy, że przed organami toczyło się już postępowanie w przedmiocie zmiany nazwiska skarżącego. Wnioskiem z [...] kwietnia 2015 r. skarżący wystąpił do organu pierwszej instancji – Kierownika USC w G. z wnioskiem o zmianę nazwiska z "Ł." na "C." i pozostawienie nazwiska rodowego w formie "Ł.". Sprawa powyższa była dwukrotnie przedmiotem rozpatrywania przez organy – ostatecznie decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] Wojewoda P. utrzymał w mocy decyzję Kierownika USC w G. z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] odmawiającą skarżącemu zmiany nazwiska. Powyższa sprawa była też przedmiotem rozpoznania przez sądy administracyjne obu instancji. Wyrokiem z dnia 16 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 313/20 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną skarżącego D. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 28 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Bk 685/19, którym to wyrokiem oddalono skargę skarżącego na decyzję Wojewody P. z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany nazwiska. Porównując zakres obu wniosków – z 2015 r. oraz 2020 r. podzielić należy stanowisko zaprezentowane przez organy w obecnie kwestionowanych postanowieniach, że ich zakres jest tożsamy. Zaznaczyć przy tym należy, że stan prawny, na podstawie którego rozpatrywano oba wnioski, na przestrzeni ostatnich lat nie uległ zmianie. Tym samym, skoro pozostaje w obrocie prawnym ostateczna i prawomocna decyzja odmawiająca zmiany nazwiska we wnioskowanym zakresie, nie było możliwe wszczęcie nowego postępowania w tym samym przedmiocie. Wbrew twierdzeniom skargi, brak jest podstaw do przyjęcia, że w pierwotnym postępowaniu, wywołanym wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2015 r., sprawa nie była merytorycznie rozpatrywana z uwagi na brak wskazania okoliczności o znaczeniu materialnoprawnym. Analiza uzasadnień wyroków, zarówno WSA w Białymstoku z dnia 28 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Bk 685/19 jak i wyroku NSA z dnia 16 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 313/20 wskazują wniosek zupełnie przeciwny. Podkreślić bowiem należy, że ponownie rozpoznając sprawę, organ pierwszej instancji, wykonując wytyczne wynikające z wyroku WSA w Białymstoku z dnia 21 stycznia 2016 r. II SA/Bk 531/15 i NSA z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 619/16 pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r. wezwał skarżącego do złożenia pisemnych wyjaśnień motywujących zmianę nazwiska, na które to wezwanie skarżący odpowiedział pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r. Zatem organ odmawiając skarżącemu zmiany nazwiska w decyzji z [...] maja 2018 r. dokonał merytorycznej oceny jego wniosku. Fakt merytorycznego rozpoznania ww. sprawy przez organy znajduje także potwierdzenie w uzasadnieniach wyroków, zarówno WSA w Białymstoku jak i NSA. Godzi się wręcz zacytować stanowisko NSA zaprezentowane w wyroku z dnia 16 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 313/20 (na co zwrócił uwagę także Wojewoda w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia), że "organy w ponownym postępowaniu dokonały merytorycznej oceny wniosku w związku z przesłankami zawartymi w 4 ust. 1 u.z.i.n. Ocena ta doprowadziła do ustalenia, że motywy, jakimi kierował się wnioskodawca, nie mieszczą się w pojęciu "ważnych powodów". Warte przy tym podkreślenia jest, że skarżący składając kolejny wniosek o zmianę nazwiska wskazał na wyrok NSA z 7 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 619/16, pomijając zupełnie okoliczność, że w pierwotnej sprawie zapadły również dwa późniejsze wyroki – WSA w Białymstoku dnia 28 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Bk 685/19 jak i wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 313/20. Analiza tychże wyroków i ich uzasadnień w sposób jednoznaczny wskazuje, że w pierwotnym postępowaniu organy odmówiły skarżącemu zmiany nazwiska, poddając złożony przez niego wniosek merytorycznej a nie formalnej ocenie. W świetle powyższych rozważań za niezasadne należało uznać zarzuty wskazane w skardze, w szczególności naruszenia art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 12, art. 77 i 105 k.p.a. Wskazywane w skardze, bez głębszego uzasadnienia naruszenie ogólnych zasad prowadzenia postępowania administracyjnego: prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, transparentność działań i obowiązek podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli a także obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, nie znalazły potwierdzenia w przeprowadzonym postępowaniu. Zaznaczyć należy, że organ odmawiając wszczęcia postępowania nie bada kwestii merytorycznych w sprawie, a jedynie analizuje, czy istnieją przesłanki umożliwiające prowadzenie postępowania administracyjnego. Dopiero wszczęcie postępowania nakłada na organy obowiązek dokładnego ustalenia stanu faktycznego i wydania decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy. Skoro zaś istota sprawy była już rozstrzygnięta decyzją ostateczną, to podnoszone w tym zakresie argumenty nie mogą być na tym etapie rozważane. Konkludując należy stwierdzić, że przywołane powyżej argumenty w sposób jednoznaczny potwierdzają legalność zaskarżonego postanowienia Wojewody P. jak i poprzedzającego jego wydanie postanowienie Kierownika USC w G. Złożenie wniosku w sprawie, która już była rozstrzygnięta ostateczną i prawomocną decyzją organu stanowi o bezprzedmiotowości takiego postępowania, a w konsekwencji zachodziły przesłanki wskazane w art. 61a § 1 k.p.a. do odmowy wszczęcia postępowania. Mając powyższe na uwadze, sąd nie znalazł uzasadnionych podstaw do wyeliminowania kontrolowanego postanowienia z obrotu prawnego i orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.