II SA/Rz 1471/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący AWSA Karina Gniewek – Berezowska /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 października 2021 r. sprawy ze sprzeciwu K.S. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję. UZASADNIENIE Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] ( dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy") z [...] sierpnia 2021 r., nr [...] uchylająca decyzję Burmistrza [...] ( dalej: "organ I instancji") z [...] czerwca 2021 r., nr [...] w sprawie odmowy przyznania K.S. ( dalej: "wnosząca sprzeciw") prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad synem D.S. W podstawie prawnej decyzji organ powołał art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. 2020 poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a."). Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad synem wnosząca sprzeciw zwróciła się 1 lutego 2021 r. Do wniosku dołączyła zaświadczenie o niepełnosprawności syna z orzeczeniem znacznego stopnia, oraz świadectwo pracy, z którego wynikało, że 31 styczna 2021 r. rozwiązała za porozumieniem stron stosunek pracy. Decyzją z [...] marca 2021 r., nr [...] Burmistrz [...] odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia twierdząc, że z uwagi na niemożliwość ustalenia daty powstania niepełnosprawności syna wnoszącej sprzeciw, nie ma podstaw prawnych do jego przyznania. Przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. wyraźnie uzależnia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od daty powstania niepełnosprawności. Kolegium decyzją z [...] kwietnia 2021 r. nr [...] uchyliło decyzję Burmistrza wskazując na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, którym Trybunał orzekł, iż w zakresie w jakim przepis art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych ( Dz.U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.; dalej: "u.ś.r.") różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie, ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. W świetle tego wyroku stwierdziło, że organ pierwszej instancji niesłusznie oparł zaskarżoną decyzję na podstawie tego przepisu, który w związku z wejściem w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego został uznany za niezgodny z Konstytucją. Jednocześnie podkreśliło, że wytyczne organu drugiej instancji mają charakter wiążący dla organu pierwszej instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy nakazał organowi pierwszej instancji uwzględnić ocenę prawną, a następnie zweryfikowanie w kontekście całokształtu okoliczności sprawy, czy zostały spełnione ustawowe przesłanki warunkujące przyznanie wnioskowanego świadczenia. W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania organ I instancji odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia – opisana na wstępie decyzja z [...] czerwca 2021 r. Na podstawie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego ustalił, że sprzeciwiająca się ma 55 lat, zrezygnowała z pracy w celu sprawowania opieki nad synem, który legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności. Świadczona pomoc polega na przygotowywaniu posiłków, pomocy w higienie osobistej, ubieraniu się, kąpieli, codziennym dowożeniu na rehabilitację. Ustalono również, że syn wnioskodawczyni ma problemy padaczkowe, co wyklucza możliwość samodzielnego pozostawienia go w domu, porusza się z trudem, ma problemy ze słuchem, nie ma węchu, wymaga całodobowej opieki osoby dorosłej. Odmawiając przyznania wnioskowanego świadczenia organ I instancji stwierdził, że opieka nad schorowanym członkiem rodziny powinna być sprawowana przez wszystkich członków rodziny, każdy powinien być zaangażowany i pomagać w zabezpieczeniu podstawowych potrzeb chorego sprawując osobistą opiekę czy też dokładając się finansowo. Stwierdził także, że poza matką i ojcem wymagający opiekę ma również siostrę, tym samym wnioskodawczyni ma do pomocy przy opiece nad chorym synem pozostałe dzieci, które mogą pomóc bądź osobiście bądź finansowo. Zaznaczył, że wzajemne wsparcie pomiędzy rodzicami i dziećmi powinno być całkowicie bezinteresowne, co wynika z norm moralnych. Jednocześnie w dalszym ciągu stwierdził brak podstaw do odmowy zastosowania art. 17 ust. 1b u.ś.r. Naprowadził również, że kiedy opieka nad chorą osobą w domu staje się wyczerpująca zarówno fizycznie, jak i psychicznie, należy rozważyć umieszczenie chorego w placówce opiekuńczo – leczniczej. Opieka nad takimi osobami, jak dalej wywodził organ pierwszej instancji, w warunkach domowych jest bardzo trudna i wyczerpująca, niejednokrotnie przekracza możliwości osób bliskich zarówno pod względem fizycznym, czasowym, finansowym i emocjonalnym, czy psychologicznym. Tymczasem zakład opieki leczniczej to, całodobowa opieka, którą trudno zorganizować w warunkach domowych, fachowa opieka medyczna, która w wypadku większości schorzeń jest niezbędna do tego, by pacjent mógł wrócić do zdrowia. Pozwala zapewnić, co podkreślał dalej organ pierwszej instancji, całodobowy dozór lekarski i pielęgniarski, trudne do zorganizowania co w warunkach domowych, stałą obecność opiekunek czuwających nad pacjentem, wsparcie rehabilitacyjne w ramach pobytu w placówce. W dalszej części uzasadnienia wymienił kolejne zalety placówki, ostatecznie odmawiając przyznania wnioskowanego świadczenia. W odwołaniu od powyższej decyzji wnosząca sprzeciw podtrzymała swoje stanowisko odnośnie przysługującego jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Podkreśliła, że stale wykonuje opiekę nad synem, który w wyniku wypadku samochodowego stał się niepełnosprawny. Nie zgodziła się z wnioskiem organu I instancji odnośnie możliwości skorzystania z pomocy DPS, uznając to za zbyt kosztowne, a dodatkowo mogące negatywnie wpłynąć na zdrowie psychiczne dziecka narażonego na rozłąkę z rodziną. W opozycji do organu I instancji wskazała, że nie może liczyć na pomoc córki, która mieszka w odległości 130 km, a ponadto ma na utrzymaniu 5-o osobową rodzinę. Wniosła o przyznanie przez organ II instancji wnioskowanego świadczenia i przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w niezbędnym zakresie na podstawie art. 136 § 2 k.p.a. Zaskarżoną do Sądu decyzją Kolegium uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę organowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wskazało, że organ pierwszej instancji, pomimo wyraźnych wskazówek organu odwoławczego oparł rozstrzygnięcie na niekonstytucyjnym art. 17 ust. 1b u.ś.r., a ponadto odwołał się do pozaprawnych przesłanek przyznania wnioskowanego świadczenia, wskazując chociażby na możliwość uzyskania innych świadczeń, podwyżki emerytury, prawa do 13 emerytury, czy też skorzystania z pomocy DPS. W sprzeciwie od powyższej decyzji K.S. wskazała, że skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji nie rozwiąże jej sprawy, ponieważ organ I instancji nie jest jej przychylny, pomimo tego, że okoliczności sprawy, zakres świadczonej przez nią opieki, uzasadniają żądanie. W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie sprzeciwu podtrzymując stanowisko zawarte w decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64 d § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: "p.p.s.a.") W myśl art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 137.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 p.p.s.a. odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a., sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1. p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną jest przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. ( Wyrok WSA w Łodzi z 22 października 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 534/19 to i wszystkie powołane w sprawie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach orzeczenia.nsa.gov.pl). W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Oznacza to, iż organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji. Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej. W ocenie Sądu zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystraczający do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia, a stwierdzone przez organ drugiej instancji uchybienia nie uzasadniały przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Zaskarżona decyzja jest drugą decyzją kasacyjną organu w sprawie. Jak wykazało postępowanie, organ I instancji pomimo wyraźnych wytycznych zawartych w poprzednio wydanej przez Kolegium decyzji, nie zastosował się do nich, poprzestając ponownie na zakwestionowanej przez organ odwoławczy wykładni art. 17 ust. 1 b u.ś.r. Ponadto dokonana przez organ I instancji ocena wniosku w kontekście okoliczności sprawy, do czego także zobowiązywał organ II instancji w poprzedniej decyzji, została dokonana w całkowitym oderwaniu od ustawowych przesłanek przyznania wnioskowanego świadczenia. Zgodnie z art. 17 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Przepis ten wskazuje wyraźnie przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Niedopuszczalne jest wprowadzanie przez organy administracyjne dodatkowych negatywnych przesłanek przyznania świadczenia. Dywagacje organu I instancji odnośnie rozważenia przez wnioskodawcę konieczności oddania syna do placówki opiekuńczo – leczniczej, możliwości skorzystania przez wnioskodawcę z innych świadczeń, czy rzekomej rekompensaty świadczonych usług w podwyżce emerytury czy też w 13 emeryturze nie przystają całkowicie do treści wyżej powołanego przepisu, jak również do przedstawionej przez sprzeciwiającą się sytuacji faktycznej. Prawidłowo zostało to ocenione przez organ II instancji, który jednak pomimo prawidłowej oceny uchylił się od rozstrzygnięcia sprawy. Zebrany w sprawie materiał dowodowy był w ocenie Sądu wystarczający do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego. Zgodnie z wytycznymi poprzedniej decyzji Kolegium, organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie dowodowe, w tym wywiad środowiskowy, niezbędne do wydania decyzji, dokonując jego nieprawidłowej oceny. Z dowodów tych w sposób bezsporny wynika, że wymagający opieki legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W sprawie nie jest również kwestionowanie, że skarżąca jest uprawniona w pierwszej kolejności do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad synem. Kwestia ewentualnej możliwości wykonywania opieki przez, zobowiązaną w dalszej kolejności córkę wnioskodawczyni, pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Nie ulega również wątpliwości, że skarżąca zrezygnowała z pracy w związku ze sprawowaniem opieki nad synem. Z dołączonego do akt sprawy świadectwa pracy wynika, że w dniu 31 stycznia 2021 r. za porozumieniem rozwiązano umowę o pracę. W dniu 1 lutego 2021 r. skarżąca wystąpiła z przedmiotowym wnioskiem. Nie budzi również wątpliwości, że skarżąca wykonuje opiekę nad synem. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że pomaga w codziennej higienie, ubieraniu się, przygotowywaniu posiłków. Wozi syna na rehabilitację, trwającą około 3 godziny dziennie towarzysząc w prowadzonych w jej ramach ćwiczeniach, jak również umawia i wozi syna na wizyty lekarskie. Ponadto wykonuje za syna codzienne czynności takiej jak: sprzątanie, pranie, robienie zakupów, w okresie zimowym palenie w piecu. Z powyższego zatem bezspornie wynika, że zostały spełnione przesłanki do przyznania wnioskowanego świadczenia. Wskazywane przez organ I instancji argumenty odnośnie bezinteresownego świadczenia pomocy w sytuacji, gdy z woli ustawodawcy osobom sprawującym opiekę przysługuje rekompensata w zamian za wykluczenie zawodowe i ekonomiczne w postaci świadczenia pielęgnacyjnego, stanowi całkowite niezrozumienie problemu, jak nie ignorancję. Dowolnie i pozaprawnie organ I instancji ocenił sytuację faktyczną, z którą przepisy wiążą określone skutki prawne. Dokonał wykładni przepisów w całkowitej i co należy podkreślić rażącej sprzeczności z obowiązującymi zasadami, jak też w całkowitym oderwaniu od sytuacji faktycznej sprawy. Organ II instancji prawidłowo to ocenił nie wyciągając jednak należytych wniosków. Sprawa została wyjaśniona w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia, a jeśli nawet, zdaniem organu II instancji, istniały niewyjaśnione kwestie, miał możliwość ich uzupełnienia przy wykorzystaniu powoływanego przez sprzeciwiającą się art. 136 k.p.a. Zaniechanie w tym zakresie nie zostało przez organ wyjaśnione. W takich okolicznościach wydanie decyzji kasatoryjnej tylko na tej podstawie, że organ pierwszej instancji dokonał nieprawidłowej wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r., co było z resztą powodem uchylenia poprzedniej decyzji organu pierwszej instancji stanowiło naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art 151 a § 1 p.p.s.a. Wnosząca sprzeciw korzystała z ustawowego zwolnienia od kosztów sądowych.