I OSK 3829/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. M. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lipca 2018 r., sygn. akt I SAB/Wa 107/18 odrzucającego skargę D. M. na bezczynność Prezesa Rady Ministrów w przedmiocie nieudzielania odpowiedzi na pismo postanawia: odrzucić skargę kasacyjną. UZASADNIENIE D. M. pismem z dnia 26 grudnia 2017 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezesa Rady Ministrów w przedmiocie nieudzielenia odpowiedzi na jego pismo z dnia 7 października 2017 r. opisujące sytuację życiową skarżącego, oraz występujące w jego ocenie nieprawidłowości związane z funkcjonowaniem różnych organów oraz sądów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie i wskazał, że przedmiotowe pismo oraz inne pisma kierowane przez D. M. do Prezesa Rady Ministrów zostały rozpatrzone w trybie postępowania skargowego przewidzianego w przepisach art. 227 i następnych K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 5 lipca 2018 r., sygn. akt I SAB/Wa 107/18, odrzucił skargę. Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie przedmiotem skargi uczyniono sposób wykonywania obowiązków służbowych przez organ – Prezesa Rady Ministrów dotyczących udzielania odpowiedzi na pisma skarżącego dotyczące nieprawidłowości związanych z funkcjonowaniem różnych organów oraz sądów. Zdaniem Sądu tego rodzaju skargę należy kwalifikować jako tzw. skargę obywatelską, o której mowa w art. 227 i następnych K.p.a., której przedmiotem może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Wnosi się ją zaś do właściwych organów wymienionych w art. 229 k.p.a., a nie do sądów administracyjnych, których kognicja nie obejmuje orzekania zarówno w sprawach tych skarg, jak i sposobu ich rozpoznania. Wobec tego Sąd uznał, że skarga D. M. jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. Od powyższego postanowienia skarżący, reprezentowany przez adwokata z urzędu, wniósł skargę kasacyjną (nazwaną zażaleniem), nie wskazując naruszenia żadnego z przepisów. Podano jedynie, że zarzuca się błąd w ustaleniach faktycznych polegający na ustaleniu, że pismo skarżącego z dnia 7 października 2017 r. powinno zostać rozpoznane w trybie skargowym wymienionym w art. 229 K.p.a., podczas gdy pismo to nie znajduje się w aktach, a zatem nie sposób stwierdzić, czy twierdzenia Prezesa Rady Ministrów zawarte w odpowiedzi na skargę są prawdziwe. Wniesiono o dokonanie reasumpcji zaskarżonego postanowienia poprzez jego uchylenie, ewentualnie przekazanie sprawy do Naczelnego Sądu Administracyjnego i wtedy wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie na rzecz pełnomocnika z urzędu wynagrodzenia według norm przepisanych, przy czym oświadczono, że nie zostało ono pokryte ani w całości, ani w części. W uzasadnieniu podniesiono, że dopóki Sąd nie zapozna się z pismem skarżącego z dnia 7 października 2017 r., nie sposób rozstrzygać o bezzasadności jego skargi. Gdyby się bowiem okazało, że pismo to stanowi wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego, to skarga byłaby przynajmniej w części zasadna. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 194 § 1 pkt 1a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 – dalej "p.p.s.a."), zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego przysługuje na postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego w przypadkach przewidzianych w ustawie, a ponadto na postanowienia, których przedmiotem jest odrzucenie skargi w przypadkach, o których mowa w art. 58 § 1 pkt 2-4 oraz art. 220 § 3 p.p.s.a. Zgodnie zaś z art. 58 § 1 pkt 2 – 4 p.p.s.a., sąd odrzuca skargę: 2) wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia; 3) gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi; 4) jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona. Stosownie zaś do art. 220 § 3 p.p.s.a., skarga, skarga kasacyjna, zażalenie oraz skarga o wznowienie postępowania, od których pomimo wezwania nie został uiszczony należny wpis, podlegają odrzuceniu przez sąd. W niniejszej sprawie Sąd I instancji odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., który stanowi, że sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Powołana podstawa prawna nie mieści się zatem w w/w katalogu spraw, na które przysługuje zażalenie, co oznacza, że od postanowienia odrzucającego skargę na podstawie powołanego przepisu nie przysługuje zażalenie, lecz skarga kasacyjna. Tak też Naczelny Sąd Administracyjny potraktował pismo zatytułowane "zażalenie" w niniejszej sprawie. Zgodnie z brzmieniem przepisu art. 183 § 1 p.p.s.a., poza niewystępującymi w rozpatrywanej sprawie przypadkami nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że jest związany jej podstawami i wnioskami. Granice te wyznaczają zarzuty kasacyjne sformułowane, przedstawione i uzasadnione zgodnie z wymogami prawnymi wynikającymi z unormowań art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumie się wskazanie konkretnych przepisów, które miały być zaskarżonym wyrokiem naruszone. Stosownie do treści art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej musi zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, w czym strona skarżąca kasacyjnie dopatruje się naruszenia przez sąd pierwszej instancji każdej wskazanej normy prawnej. Z powyższego wynika zatem, że autor skargi kasacyjnej obowiązany jest do wskazania konkretnych przepisów naruszonych przez Sąd zaskarżonym wyrokiem (postanowieniem), przy czym w przypadku zarzutu naruszenia prawa materialnego należy podać, czy wadliwość jest wynikiem błędnej wykładni, czy też niewłaściwego jego zastosowania, czy ewentualnie skutkiem obydwu tych przyczyn oraz uzasadnić taki zarzut. Natomiast w przypadku naruszenia przepisów postępowania również należy wskazać te przepisy, umotywować zarzut i wykazać, że zarzucane naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny władny jest bowiem badać sprawę jedynie z punktu widzenia prawidłowo sformułowanej podstawy kasacyjnej i nie może się domyślać, ani dociekać zamiaru jej autora, jak również wnioskować kierunku zaskarżenia, czyli ustalać intencji strony skarżącej – a więc tego, czego strona skarżąca oczekuje od sądu. Podkreślić należy, że ze względu na sformalizowany charakter skargi kasacyjnej, przy jej sporządzaniu ustawodawca wprowadził obowiązek korzystania z profesjonalnych pełnomocników, tj. osób wyliczonych enumeratywnie w przepisie art. 175 p.p.s.a. Od tych wszystkich osób – z założenia z odpowiednim przygotowaniem prawniczym – oczekuje się bowiem znajomości przepisów procedury obowiązującej w postępowaniu sądowym i przepisów prawa materialnego. W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego będący adwokatem sporządzając skargę kasacyjną nie wskazał podstaw kasacyjnych oraz nie sprecyzował, jaki konkretny przepis prawa – w jego ocenie – został naruszony przez Sąd w zaskarżonym postanowieniu. Podkreślić należy, że zarzut uchybienia przepisowi prawa musi być postawiony wyraźnie i jednoznacznie. Tymczasem – ani w petitum skargi kasacyjnej ani w jej uzasadnieniu nie ujawniono ani jednego takiego przepisu. Oznacza to, że skarga kasacyjna nie spełnia wymogu przytoczenia podstaw kasacyjnych, a tym samym – jako pozbawiona podstawowego elementu konstrukcyjnego – jest niedopuszczalna. Brak wskazania podstaw kasacyjnych obligował Naczelny Sąd Administracyjny do odrzucenia tego środka wniesionego w niniejszej sprawie. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 180 w związku z art. 178 i art. 193 oraz art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.