II SA/Op 494/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi H. K. na postanowienie Wojewody Opolskiego z dnia 10 sierpnia 2021 r., nr IN.II.7581.23.2021.MKOS w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. UZASADNIENIE Zaskarżonym przez H. K. (dalej: strona, skarżąca) postanowieniem z 10 sierpnia 2021 r., nr IN.II.7581.23.2021.MKOS, Wojewoda Opolski (dalej: Wojewoda), działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm.), dalej Kpa, po rozpoznaniu odwołania strony od decyzji Starosty Oleskiego (dalej: Starosta) z 12 marca 2004 r., nr GKM.II.7221-1/04, odmawiającej zwrotu nieruchomości położonej w O. oznaczonej nr a, k.m. [...], o powierzchni [...] ha (dalej jako nieruchomość) – stwierdził niedopuszczalność odwołania. Argumentując podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy na wstępie przybliżył dotychczasowy przebieg postępowania, według chronologii zdarzeń, wskazując przy tym prawne regulacje przedmiotu. Zaakcentował także, że sprawa była już przedmiotem badania tak w administracyjnym toku instancyjnym jak i sądowoadministracyjnym. W tych ramach przypomniał, że strona pismem z 12 lipca 2021 r. zatytułowanym "Decyzja odwołująca się" zakwestionowała prawidłowość rozpoznania jej wniosku o zwrot wyżej wymienionej nieruchomości, położonej w O. oznaczonej jako działka a o pow. [...] ha. Przypomniał także organ odwoławczy, że żądanie strony było już przedmiotem postępowania prowadzonego przez Starostę Oleskiego, który decyzją z 12 marca 2004 r., działając na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2001 r., nr 49, poz. 509 ze zm.) oraz art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r., nr 45, poz. 543 ze zm.; obecnie: Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm.), dalej: u.g.n., odmówił zwrotu objętej żądaniem strony nieruchomości. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się strona. Natomiast organ odwoławczy decyzją z 30 czerwca 2004 r., działając na podstawie art., 138 § 1 pkt 1 Kpa w związku z art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 pkt 1, art. 216 u.g.n., utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. W uzasadnieniu, co wymaga zaznaczenia, powielił argumentację wskazaną przez organ pierwszej instancji i podkreślił, że J. W. – wbrew twierdzeniem skarżącej – otrzymał odszkodowanie za budynki i urządzenia, które znajdowały się na przedmiotowym gruncie. Od tego rozstrzygnięcia, co także przypomniał organ odwoławczy, strona wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, jednakże uchybiła terminowi do jej wniesienia. Po rozpatrzeniu wniosku strony o przywrócenie terminu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu postanowieniem z 10 października 2005 r., sygn. akt II SA/Op 283/05, odmówił jego przywrócenia. Skarżąca wywiodła od tego postanowienia zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego, które Sąd ad quem postanowieniem z 7 grudnia 2005 r., sygn. akt I OZ 1345/05, oddalił jako bezzasadne. Następnie WSA w Opolu postanowieniem z 13 marca 2006 r., sygn. akt II SA/Op 283/05, odrzucił skargę strony z uwagi na uchybienie terminu do jej wniesienia. Następnie wskazanym powyżej pismem z 12 lipca 2021 r. zatytułowanym "decyzja odwołująca się", strona ponownie zakwestionowała rozstrzygnięcie Starosty z 12 marca 2004 r., wskazując na jego ogólną nieprawidłowość, zaakcentowała brak nagłówka "decyzja ostateczna". Dalej opisała stan faktyczny sprawy i zażądała od Skarbu Państwa zapłaty odszkodowania zaznaczając, że w jej ocenie Starostwo Oleskie "okradło" jej rodzinę. Pismo to organ pierwszej instancji przekazał według właściwości organowi odwoławczemu. Mając powyższe na uwadze przytoczonym na wstępie, zaskarżonym w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym, postanowieniem z 10 sierpnia 2021 r., nr IN.II.7581.2021.MKOS, organ drugoinstancyjny stwierdził niedopuszczalność odwołania wywiedzionego od decyzji Starosty z 12 marca 2004 r., nr GKM.II.7221-1/04. Wskazał organ odwoławczy tryb prowadzenia postępowania odwoławczego, ze szczególnym uwzględnieniem treści art. 134 Kpa oraz przyczyn przedmiotowych i podmiotowych uzasadniających konieczność zastosowania tego przepisu. Kontynuując podkreślił Wojewoda, że do przesłanek niedopuszczalności odwołania o charakterze przedmiotowym zalicza się również ostateczny charakter decyzji organu odwoławczego, zauważając, że postępowanie administracyjne, co do zasady, oparte jest na zasadzie dwuinstancyjności, której treścią jest dopuszczalność dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tej samej sprawy administracyjnej, a wyczerpanie tej możliwości powoduje niedopuszczalność odwołania. W ocenie Wojewody taka sytuacja zaistniała w przedmiotowej sprawie, bowiem odwołanie skarżącej z 12 lipca 2021 r. jest drugim już odwołaniem wywiedzionym przez stronę od decyzji Starosty z 12 marca 2004 r. W konsekwencji, jak stwierdził, zgodnie z art. 134 Kpa, musiał orzec o niedopuszczalności odwołania. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się strona. W skardze wywiedzionej do WSA w Opolu, opisała okoliczności, w których jej rodzina utraciła działkę nr a k.m. [...] w O., wskazała, że ostatecznie przeszła ona na własność pracowników Starosta Powiatowego w Oleśnie, a nie na drogę publiczną. Zakwestionowała również otrzymanie rozstrzygnięcia Starosty z 12 marca 2004 r., podała w wątpliwość legalność podpisu na zwrotnym potwierdzeniu odbioru, bowiem data w nim – jak wskazała – jest wcześniejsza niż samo rozstrzygnięcie. Następnie podniosła, że na egzemplarzu decyzji z 12 marca 2004 r., znajdującej się w aktach Starosty, nie ma adnotacji o ostateczności rozstrzygnięcia. Podkreśliła, że nie została poinformowała, że Starostwo zbyło kwestionowaną działkę osobom prywatnym, a w dacie przejęcia przez Skarb Państwa – jej zdaniem – nie otrzymała rozstrzygnięcia orzekającego o przejęciu nieruchomości w roku 1969. Skarżąca stwierdziła także, że 26 marca 2015 r. odbyła się sprawa sądowa, która "ze względu złych decyzji nie doszło do skutku w Oleśnie wyjaśnienie decyzji ostatecznej z dnia 12.03.2004 r.". Zauważyła, że "30.06.2021 otrzymała decyzję ostateczną za zwrotnym potwierdzeniem odbioru i 1 marca 2004 r. wysłana 2 marca 2004 otrzymana podrobionym czytelnym podpisem a 12.03.2004 r. już wypisana", o którą – jak zaznaczył skarżąca – walczyła kilka lat. Podała, że działka została wydzielona uchwałą nr [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Olesno z dnia [...] i nie otrzymała tej decyzji wówczas, a dopiero po 43 latach. Następnie podniosła, że wyodrębnienia nieruchomości i przeniesienia na rzecz Skarbu Państwa dokonano na podstawie decyzji Powiatowej Rady Narodowej Olesno z [...], nr [...], zatwierdzającej plan podziału działek w Oleśnie pomiędzy ul. [...] – [...] – [...] –[...]. Skarżąca zaznaczyła, że brak jest w decyzji ul. [...], wskazane są też błędne oznakowania. W dalszej części skargi strona w bardzo szczegółowy sposób przedstawia przebieg sprawy jaki jej zdaniem miał miejsce. Wspomniała także o kolejnych aktach, jak np. o decyzji, którą otrzymała 30 czerwca 2021 r., czy decyzji z 7 listopada 1991 r., nr [...], czy też o akcie notarialnym z 8 grudnia 1992 r. (Rep.[...]). Następnie wyraziła swoje zastrzeżenia co do prawidłowości przenoszenia własności objętej jej żądaniem ww. nieruchomości, domagając się odszkodowania za jej utratę. Do tut. Sądu wpłynął również wniosek skarżącej o przyznanie prawa pomocy, który został zarejestrowany pod sygnaturą akt II SPP/Op 90/21. WSA w Opolu postanowieniem z 27 maja 2022 r., sygn. akt II SPP/Op 13/22 zwolnił skarżącą od kosztów sądowych oraz ustanowił dla niej adwokata. Pismem z 3 czerwca 2022 r. ORA w Opolu poinformowała tut. Sąd o wyznaczeniu adwokata dla strony, który pismem z 11 lipca 2022 r., w wykonaniu wezwaniu Sądu z 28 czerwca 2022 r., wskazał, że przedmiotowa skarga dotyczy przytoczonego na wstępie postanowienia Wojewody Opolskiego z 10 sierpnia 2021 r., nr IN.II.7581.23.2021.MKOS, stwierdzające niedopuszczalność odwołania strony od decyzji Starosty z 12 marca 2004 r., nr GKM.II.7221-1/04, odmawiającej zwrotu nieruchomości położonej w O. oznaczonej nr a, k.m. [...], o powierzchni [...] ha W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski wniósł o jej oddalenie. Wskazania także wymaga, że wykonując zarządzenie Przewodniczącej Wydziału II tut. Sądu z 27 września 2021 r., wezwano skarżącą do uzupełnienia braków formalnych skargi przez: 1) jednoznaczne oznaczenie organu, którego działania skarga dotyczy; 2) jednoznaczne oznaczenie przedmiotu zaskarżenia i w tym zakresie wskazanie daty oraz numeru zaskarżonego aktu (decyzji, postanowienia lub innego aktu); 3) nadesłanie osobiście podpisanej skargi wniesionej pismem z 24 sierpnia 2021 r., a to wobec tego, że do Sądu przesłana została wyłącznie jej kserokopia. Wezwanie powyższe zawierało pouczenie, że niezastosowanie się do jego treści w terminie 7 dni, spowoduje odrzucenie skargi. Zostało one doręczone osobiście skarżącej 30 września 2021 r. (k-34 akt sądowych). W odpowiedzi na wezwanie, strona przy piśmie nadanym 4 października 2021 r. (data stempla na kopercie) nadesłała oryginał podpisanej osobiście skargi. Oświadczyła także, że przepisała ją. W piśmie z 4 października 2021 r. nazwanym "wyjaśnienie" wymieniła decyzję Starosty Oleskiego nr [...]. Jako oznaczenie przedmiotu zaskarżenia podała: "decyzja ostateczna z dnia 12 marca 2004 r.", a także w dalszej części wskazała na decyzję z dnia 19 maja 1969 r. i decyzję z dnia 25 (miesiąc nieczytelny) 1969 r. Wobec powyższego postanowieniem z 29 października 2021 r. tut. Sąd odmówił przyznania prawa pomocy podkreślając, że nieuzupełnienie przez skarżącą braków formalnych w terminie. W wyniku wniesionego zażalenia Naczelny Sąd Administracyjny, sygn. akt I OZ557/21, uchylił rozstrzygnięcia Sądu I instancji i wskazał, że było ono przedwczesne, bowiem stronie skarżącej przysługiwało uprawnienie do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków formalnych. W konsekwencji zdaniem NSA wydanie rozstrzygnięcia w trybie art. 247 p.p.s.a. było przedwczesne. Przytoczonym powyżej postanowieniem z 27 maja 2022 r., sygn. akt II SPP/Op 13/22, WSA w Opolu zwolnił stronę od kosztów sądowych i ustanowił jej pełnomocnika z urzędu. Powtórzenia li tylko dla porządku wymaga, że ustanowiony pełnomocnik, pismem z 11 lipca 2022 r. wskazał, że przedmiotem skargi jest postanowieniem Wojewody Opolskiego z dnia 10 sierpnia 2021 r., nr IN.II.7581.23.2021.MKOS. Następnie wniósł o uchylenie zaskarżonej rozstrzygnięcia, zasądzenie kosztów procesowych w tym kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), dalej: P.u.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji nie naruszył prawa. Jednocześnie wyjaśnienia wymaga, że podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 P.u.s.a., zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem jej art. 57a. W świetle art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd nie ma obowiązku badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu. Orzekanie – na podstawie art. 135 P.p.s.a. – następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty bowiem kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego podejmowania. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności czy bezczynności organu administracji publicznej. Z kolei z brzmienia art. 145 § 1 P.p.s.a. wynika, że w przypadku gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przytoczona regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Powołane regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie bada celowości, czy też słuszności zaskarżonej decyzji. Nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją wówczas, gdy wiąże się ona z negatywnymi skutkami dla niej, bowiem związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa. Prawo do rzetelnej i sprawiedliwej procedury, ze względu na jego istotne znaczenie w procesie urzeczywistniania praw i wolności obywatelskich, mieści się w treści zasady państwa prawnego (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Okoliczność, że sądy administracyjne nie oceniają celowości czy słuszności aktów administracyjnych, koncentrując się tylko na badaniu ich zgodności z prawem, nie narusza także międzynarodowych kryteriów w tym zakresie. Podkreślić bowiem wypada, że stosownie do postanowień art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1993 r., nr 61, poz. 284), traktujących o prawie do rzetelnego procesu sądowego, każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony ustawą przy rozstrzyganiu o jego prawach i obowiązkach o charakterze cywilnym albo o zasadności każdego oskarżenia w wytoczonej przeciwko niemu sprawie karnej. W świetle wiążących Polskę aktów prawa międzynarodowego konieczne (niezbędne) jest więc zapewnienie w porządku krajowym ochrony sądowej we wskazanych dziedzinach prawa. Zatem rysuje się wniosek, że oparcie prawa do sądu – w sferze sądowej kontroli administracji – na podstawie legalności odpowiada kryteriom przyjętym zarówno na gruncie krajowego porządku prawnego, jak i w świetle standardów międzynarodowych. Kompetencja kontrolna sądu administracyjnego sprowadza się więc do oceny legalności działania organu administracji na trzech płaszczyznach: pierwszej – oceny zgodności działania z prawem materialnym, drugiej – dochowania wymaganej prawem procedury, trzeciej – respektowania reguł określonych w przepisach ustrojowych, (por. A. Kabat, Prawo do sądu jako gwarancja ochrony praw człowieka w sprawach administracyjnych [w:] Podstawowe prawa jednostki i ich sądowa ochrona, Warszawa 1997, s. 231). W konsekwencji, należy wyraźnie odróżnić kontrolę administracji publicznej (rozstrzyganie sprawy sądowoadministracyjnej) od wykonywania administracji publicznej (rozstrzygania sprawy administracyjnej). Sąd administracyjny nie jest władny do samodzielnego wydania rozstrzygnięcia w miejsce organu administracji publicznej (tj. do rozstrzygania spraw administracyjnych; zob. m.in. R. Hauser, Konstytucyjny model polskiego sądownictwa administracyjnego [w:] Polski model sądownictwa administracyjnego, Lublin 2003, s. 145–147; J. Zimmermann, Z problematyki reformy sądownictwa administracyjnego [w:] Instytucje współczesnego prawa administracyjnego. Księga jubileuszowa Profesora Józefa Filipka, Kraków 2001, s. 797–798). Sąd administracyjny może w związku z tym zdyskwalifikować konkretne rozstrzygnięcie organu i zobowiązać ten organ do ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Wskazać też trzeba, że zgodnie z art. 119 pkt 3 oraz art. 120 P.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Oznacza to, że w przypadku skarg na tego rodzaju postanowienia, skierowanie ich do rozpoznania w powyższym trybie nie jest uzależnione od wniosku strony. Na takiej właśnie podstawie została rozpoznana przez Sąd złożona w niniejszej sprawie skarga. Dokonana przez Sąd, według wskazanych kryteriów, kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, że akt ten nie został wydany z naruszeniem przepisów prawa, jak uznaje strona skarżąca, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie jest zgodne z prawem. Przedstawienie przyczyn, które legły u podstaw takiej oceny Sądu, rozpocząć należy od wskazania, że stan faktyczny sprawy został zaprezentowany przy okazji przedstawiania dotychczasowego przebiegu objętego skargą postępowania. W ocenie Sądu brak jest zatem uzasadnionych podstaw do jego ponownego przedstawiania w tej części uzasadniania. Sąd za zasługujące na akceptację uznaje – co do zasady, argumentację organu odwoławczego akcentującą niedopuszczalność odwołania od przytoczonej powyżej decyzji 12 marca 2004 r. Starosty Oleskiego nr GKM.7221-1/04 orzekającej o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej numerem działki nr a k.m. [...], o powierzchni [...] ha, w trybie art. 229 u.g.n. – stanowisko organu przytoczone powyżej. Podkreślenia wymaga, że poza kontrolą Sądu w tej sprawie jest legalność wywłaszczenia nieruchomości w roku 1969 oraz dalszych jej przekształceń właścicielskich. W przedmiotowej sprawie strona, co istotne, wniosła odwołanie od decyzji Starosty z 12 marca 2004 r., a w wyniku jego rozpatrzenia Wojewoda Opolski decyzją z 30 czerwca 2004 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W konsekwencji czego decyzja Starosty z 12 marca 2004 r. uzyskała walor ostateczności z datą wydania decyzji organu odwoławczego, stosownie do art. 16 § 1 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 Kpa. Wynikająca z art. 16 Kpa zasada trwałości decyzji ostatecznych ma podstawowe znaczenie dla stabilizacji opartych na decyzji skutków prawnych. Formalna strona zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznej wyraża się w tym, że decyzje te obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez nową decyzję wydaną na odpowiedniej podstawie prawnej, bowiem art. 16 § 1 Kpa przewiduje możliwość wzruszenia decyzji ostatecznej jedynie w wyniku przeprowadzenia postępowania w trybie nadzwyczajnym, którym jest m.in. wznowienie postępowania lub stwierdzenie nieważności decyzji. Wbrew zarzutom skarżącej organ pierwszej instancji nie miał obowiązku dodatkowego oznaczania na egzemplarzu swojej decyzji, znajdującego się w aktach administracyjnych, informacji o ostateczności tego rozstrzygnięcia. Mając na uwadze jednoznaczne stanowisko strony skarżącej, negującej prawidłowość rozstrzygnięcia i procedowania organów w uprzednio uruchomionych postępowaniach, a także zgromadzony materiał Wojewoda zaskarżonym postanowieniem stwierdził niedopuszczalność odwołania. Rolą Sądu jest tym samym ocena, czy w okolicznościach przedmiotowej sprawy zaistniały przesłanki do wydania tego rodzaju rozstrzygnięcia. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił – dla przypomnienia – art. 134 Kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania. Odnosząc się tym samym do treści skargi inicjującej postępowanie, zaznaczyć trzeba, że kontroli sądowej w zainicjowanym przez stronę postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega wyłącznie postanowienie rozstrzygające tę formalnoprawną kwestię. Sąd nie jest natomiast uprawniony, mimo podniesionych w skardze zarzutów, odnosić się do kwestii merytorycznych stanowiących przedmiot decyzji, od której wniesiono ponowne odwołanie. Z tych przyczyn analizie Sądu poddane zostały wyłącznie kwestie związane z legalnością zastosowania przez organ odwoławczy, w stanie faktycznym sprawy, regulacji prawnej zamieszczonej w art. 134 Kpa. Zgodnie ze wskazanym art. 134 Kpa, organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do jego wniesienia. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, z którym utożsamia się skład orzekający w tej sprawie, przyjmuje się, że niedopuszczalność odwołania może wynikać zarówno z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Do przyczyn niedopuszczalności odwołania o charakterze podmiotowym zaliczyć należy przypadki wniesienia środka zaskarżenia przez osobę niemającą do tego legitymacji (np. przez osobę trzecią) bądź przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych. Natomiast do przyczyn niedopuszczalności odwołania o charakterze przedmiotowym zalicza się w szczególności brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego, czy też wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych, a także nieistnienie w sensie prawnym przedmiotu zaskarżenia, tj. nieistnienie decyzji administracyjnej w znaczeniu prawnym, w sytuacji gdy zaskarżona czynność organu nie jest decyzją, a jest aktem normatywnym np. aktem prawa miejscowego, jest czynnością cywilnoprawną albo stanowi czynność materialno-techniczną (tak NSA w wyroku z 17 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 3669/18). Z kolei, czego nie dostrzega strona skarżąca uruchamiając zwykły tryb zaskarżenia, zgodnie z art. 127 § 1 Kpa, odwołanie służy stronie od decyzji administracyjnej, które wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, stosowanie do art. 129 § 2 Kpa. Odwołanie jest podstawowym, i – co ważne – zwyczajnym środkiem zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym. Za pomocą odwołania od decyzji administracyjnej uprawnione podmioty mogą żądać weryfikacji poprawności rozstrzygnięcia decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. Odwołanie od decyzji administracyjnej wnoszone jest wówczas, gdy osoba uprawniona do jego wniesienia nie zgadza się z rozstrzygnięciem zapadłym w postępowaniu administracyjnym – może tu chodzić zarówno o samo rozstrzygnięcie (tzw. sentencja decyzji administracyjnej), jak i o uzasadnienie decyzji administracyjnej (rozstrzygnięcie jest korzystne, ale samo uzasadnienie już nie). Regulacja obejmuje uprawnienie wyłącznie do wywiedzenia jednego tego typu środka zaskarżenia. Zgodnie z przytoczonym wyżej art. 129 § 2 Kpa, termin do wniesienia odwołania od decyzji administracyjnej wynosi 14 dni od dnia doręczenia stronie decyzji administracyjnej. Jeżeli decyzja administracyjna została ogłoszona ustnie, to termin do wniesienia odwołania od decyzji wynosi 14 dni od dnia jej ogłoszenia stronie. Przytoczony art. 129 § 3 Kpa przesądza, że przepisy szczególne mogą przewidywać inne terminy do wniesienia odwołania. W niektórym sytuacjach możliwe jest wniesienie odwołania od decyzji administracyjnej pomimo niezachowania 14 dniowego terminu do jego wniesienia, co jednak w sprawie nie wystąpiło. Stosownie do art. 16 § 1 Kpa decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Ponownie podkreślenia wymaga, że kwestionowana przez stronę decyzja Starosty Oleskiego z dnia 12 marca 2004 r. stała się ostateczna z dniem 30 czerwca 2004 r., tj. z dniem wydania przez Wojewodę Opolskiego decyzji odwoławczej. Zainicjowanie postępowania odwoławczego nastąpiło w wyniku wywiedzionego przez skarżącą odwołania. Tym samym rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji uzyskało walor ostateczności z art. 16 § 1 Kpa, a w konsekwencji możliwość wzruszenia decyzji z 12 marca 2004 r. możliwa była tylko w oparciu o nadzwyczajne tryby postępowania administracyjnego, a nie w trybie odwoławczym uregulowanym w Rozdziale 10 Kodeksu postępowania administracyjnego. Mając zatem na względzie przyjęty przez organ tryb procedowania po wniesieniu przez stronę odwołania, uruchomiony przez skarżącego i wyraźnie tym samym przez niego ukierunkowany, podkreślenia wymaga, że art. 134 Kpa stanowi bezwzględnie obowiązującą normą prawną określającą powinność działania organu w sposób w niej określony. Użyty przez normodawcę jednoznacznie brzmiący zwrot "stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania" – w sposób nie poddający się jakiemukolwiek uznaniu i ocenie – wskazuje na związany charakter rozstrzygnięcia. Ustawodawca, co nie powinno budzić żadnych wątpliwości, nie pozostawił organowi odwoławczemu jakiejkolwiek sfery uznania. Działanie organu wbrew tak ustanowionej prawnej powinności w procesie stosowania prawa – w konsekwencji – stwarzałoby możliwość nieuzasadnionej nadinterpretacji i mogłoby prowadzić do nadużyć, wszak norma związana stawałaby się normą niezwiązaną. Podkreślania wymaga, że wywiedzenie odwołania od decyzji skutkuje zainicjowaniem procedury odwoławczej, a w konsekwencji konieczność wyróżnienia w postępowaniu przed organem odwoławczym, na co zwrócił uwagę Wojewoda, trzech faz: fazy wstępnej, fazy rozpoznawczej i fazy orzeczniczej. W fazie wstępnej organ odwoławczy podejmuje czynności mające na celu zbadanie, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. W razie pozytywnego wyniku czynności fazy wstępnej organ nie wydaje żadnego aktu. Wówczas rozpoczyna się kolejna faza postępowania odwoławczego, w ramach której organ podejmuje czynności w celu rozpoznania sprawy. Natomiast jeśli organ stwierdzi niedopuszczalność odwołania lub uchybienie terminowi do jego wniesienia, wówczas ma obowiązek wydać postanowienie, które kończy nie tylko fazę wstępną, lecz także jednocześnie ostatecznie całe postępowanie odwoławcze. Taka niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn przedmiotowych lub przyczyn podmiotowych, przy czym do tych drugich należy brak legitymacji procesowej i w konsekwencji odwoławczej podmiotu, który odwołanie wniósł. Wobec tego uzyskanie przez kwestionowaną decyzji waloru ostateczności, stosownie do art. 16 § 1 Kpa, musi być wyjaśniona w pierwszej kolejności, bowiem wyklucza ona ponowne rozpatrzenia odwołania. W przedmiotowej sprawie skarżąca, jak zasadnie stwierdził Wojewoda, skarżąca złożyła zwyczajny środek odwoławczy od decyzji ostatecznej. Tymczasem środek ten, na co zwrócono uwagę powyżej, wolą ustawodawcy przysługuje wyłącznie od decyzji nie mających waloru ostateczności. Powtórzenia wymaga przy tym, że skarżąca wywiodła odwołanie, w ustawowym terminie, od decyzji Starosty z 12 marca 2004 r., w wyniku którego Wojewoda wydał rozstrzygnięcie 30 czerwca 2004 r. Tym samym stronie nie przysługiwało uprawnienie do ponownego wniesienia odwołania, bowiem jest ono czynnością procesową, która z natury ma charakter jednorazowy. Raz tylko można odwołać się od tej samej decyzji organu pierwszej instancji, podobnie jak raz tylko można złożyć skargę na tę samą decyzję organu drugiej instancji do sądu. Organ, podobnie jak sąd nie może w stosunku do tej samej strony wydawać różnych rozstrzygnięć w rozpoznaniu składanych przez tą stronę kolejnych środków zaskarżenia od tego samego aktu. I o ile organ odwoławczy, mając na uwadze uprzednio rozpoznaną sprawę miał prawną możliwość odmowy wszczęcia postępowania bądź jego umorzenia postępowania, jako bezprzedmiotowego to stwierdzenie niedopuszczalności odwołania w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie ma znaczenia prawnego w aspekcie załatwienia sprawy strony. Dostrzeżenia wymaga, że o ile w pewnych okolicznościach organ może odmówić wszczęcia postępowania, albowiem zgodnie z art. 61a Kpa, gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, wówczas organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, w zależności zaś od fazy czy podjętych czynności może je także umorzyć, to jednak kwestie procesowego zakończenia stają się obojętne z prawnomaterialnego, ale i formaloprawnego ich następstwa dla skarżącej. Dostrzec bowiem należy, że postanowienie o niedopuszczalności odwołania, wydane w trybie art. 134 Kpa ma charakter procesowy. Każde bowiem wystąpienie przesłanek niedopuszczalności wniesienia odwołania wiąże organ, co do sentencji rozstrzygnięcia. Zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym w doktrynie – proceduralną konsekwencją powyższego jest konieczność wyróżnienia w postępowaniu przed organem odwoławczym, na co zwrócił uwagę Wojewoda, trzech faz: fazy wstępnej, fazy rozpoznawczej i fazy orzeczniczej. W fazie wstępnej organ odwoławczy podejmuje czynności mające na celu zbadanie, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. W razie pozytywnego wyniku czynności fazy wstępnej organ nie wydaje żadnego aktu. Wówczas rozpoczyna się kolejna faza postępowania odwoławczego, w ramach której organ podejmuje czynności w celu rozpoznania sprawy. Natomiast jeśli organ stwierdzi niedopuszczalność odwołania lub uchybienie terminowi do jego wniesienia, wówczas ma obowiązek wydać postanowienie, które kończy nie tylko fazę wstępną, lecz także jednocześnie ostatecznie całe postępowanie odwoławcze. Taka niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn przedmiotowych lub przyczyn podmiotowych, przy czym do tych drugich należy brak legitymacji procesowej i w konsekwencji odwoławczej podmiotu, który odwołanie wniósł. Wobec tego kwestia legitymacji odwoławczej musi być wyjaśniona w pierwszej kolejności, a jej rozstrzygnięcie warunkuje możliwość ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy. Jednocześnie warto zaakcentować, iż wydanie postanowienia w przedmiocie niedopuszczalności odwołania z przyczyn podmiotowych jest możliwe jedynie w przypadku, kiedy to ma miejsce prima facie, czyli "na pierwszy rzut oka" (art. 134 Kpa), co w sprawie wystąpiło. Oceny powyższej nie jest w stanie podważyć argumentacja skargi. Konkludując, stwierdzić zatem przyjdzie, że treść art. 134 Kpa, będącego bezwzględnie obowiązującą normą prawną, wskazuje na związany charakter rozstrzygnięcia (co wynika ze zwrotu "organ stwierdza"), a organowi odwoławczemu ustawodawca nie pozostawił jakiejkolwiek sfery uznania. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.