II SA/Ke 743/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek Sędzia WSA Agnieszka Banach (spr.) Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2021 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2021 r. [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. UZASADNIENIE Sygn. akt II SA/Ke [...] UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2021 r. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania A. S., utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta K. z dnia [...] lutego 2021 r. znak: [...], sprostowaną postanowieniem z dnia [...] lutego 2021 r. znak: [...], którą orzeczono o zmianie prawa do świadczenia wychowawczego przyznanego w dniu 2 lipca 2019 r. znak: [...] w ten sposób, że przyznano świadczenie wychowawcze na dziecko O. S., na okres od 1 lipca 2019 r. do 31 maja 2021 r. w wysokości 250,00 zł miesięcznie. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że w trakcie realizacji przyznanego skarżącej informacją z dnia 2 lipca 2019 r. prawa do świadczenia wychowawczego na ww. okres w kwocie 500,00 zł miesięcznie, pismem z dnia 29 grudnia 2020 r. organ pierwszej instancji wszczął postępowanie w sprawie tego świadczenia. Powodem powyższego było postanowieniem Sądu Okręgowego w K. z dnia 10 sierpnia 2018 r. sygn. akt I C 1164/18, zgodnie z którym Sąd zabezpieczył i ustalił, że w toku procesu o rozwód małoletni O. S. będzie przebywał naprzemiennie i pozostawał pod bezpośrednią pieczą tego rodzica, u którego będzie przebywał po jednym tygodniu u matki i jednym tygodniu u ojca. Następnie organ pierwszej instancji orzekł o zmianie przedmiotowego prawa do świadczenia wychowawczego, przyznając je skarżącej w wysokości 250,00 zł miesięcznie od 1 lipca 2019 r. do 31 maja 2021 r. Rozpoznając odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, Kolegium wskazało, że jej materialnoprawną podstawę stanowiły w szczególności art. 27 ust. 1 oraz art. 5 ust. 2a ustawy z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2019 r. poz. 2407 z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą". Jak ustaliło Kolegium, ww. postanowieniem Sąd Okręgowy w K. udzielił zabezpieczenia w taki sposób, że ustalił, iż w toku procesu o rozwód małoletni w okresie od 11 sierpnia od godziny 10:00 do 18 sierpnia do godziny 10:00 przebywał będzie z ojcem i pozostawał pod jego bezpośrednią pieczą, zaś od soboty 18 sierpnia od godziny 10:00 do 2 września 2018 r. do godz. 17:00 przebywał będzie wraz z matką pod jej bezpośrednią pieczą w późniejszym okresie małoletni O. S. przebywał będzie naprzemiennie i pozostawał pod bezpośrednią pieczą tego rodzica, u którego będzie przebywał po jednym tygodniu u matki i jednym tygodniu u ojca w taki sposób, że tydzień powoda A. S., podczas którego małoletni będzie przebywał u niego zacznie się w niedzielę 2 września o godz. 17:00, a skończy w niedzielę 9 września o godz. 17:00, zaś tydzień kiedy będzie przebywał u matki zacznie się 9 września o godz. 17:00, a skończy się 16 września o godz. 17:00, w dalszym okresie małoletni będzie przebywał naprzemiennie u rodziców. Powyższe postanowienie stało się prawomocne z dniem 18 sierpnia 2018 r. Z kolei w trakcie przeprowadzonego w dniu 25 stycznia 2021 r. wywiadu środowiskowego skarżąca wyjaśniła, że zgodnie z ww. postanowieniem Sądu od 10 sierpnia 2018 r. sprawuje wraz z ojcem dziecka pieczę naprzemienną, poprzez sprawowanie tej opieki co drugi tydzień. Wskazała również, że syn chodzi do Szkoły Podstawowej w Bilczy, gdzie został zapisany przez swojego ojca. Będąc pod opieką skarżącej, do szkoły zawożony jest przez ojca, a następnie przez niego przywożony. Wszystkie działania strony ukierunkowane są na stworzenie synowi odpowiednich warunków do życia i prawidłowego rozwoju. Skarżąca pozostaje w stałym konflikcie z ojcem dziecka, w szczególności w sprawach związanych z opieką nad synem. Zdaniem Kolegium, kwestią sporną w aspekcie podnoszonych zarzutów odwołania jest okoliczność, czy w niniejszej sprawie mamy do czynienia z opieką naprzemienną obojga rodziców nad synem, a tym samym czy skarżąca winna być nadal uprawniona do świadczenia wychowawczego na dziecko w pełnej wysokości. Organ odwoławczy przyjął, że okresy przebywania małoletniego u każdego z rodziców są mniej więcej równe, następujące po sobie, powtarzające się na przemian, a centrum życiowe chłopca znajduje się zarówno w miejscu zamieszkania jego matki, jak i ojca. W stanie faktycznym niniejszej sprawy zachodzi zatem równoważny model opieki naprzemiennej, bowiem czym innym jest wykonywanie przez oboje rodziców władzy rodzicielskiej czy sposób realizowania kontaktów z dzieckiem, a czym innym sprawowanie przez oboje rodziców na przemian w regularnie powtarzających się, równych odstępach czasu wyłącznej opieki nad dzieckiem. Odnosząc się do twierdzeń skarżącej, że ww. postanowienie Sądu reguluje jedynie pieczę tymczasową, zaś nie orzeka o opiece naprzemiennej, Kolegium wyjaśniło, że na czas procesu o rozwód Sąd uregulował taki, a nie inny system sprawowania opieki nad synem i nie została ograniczona władza rodzicielska żadnemu z rodziców. Wobec powyższego, w ocenie Kolegium, organ I instancji zasadnie zmienił odwołującej prawo do świadczenia wychowawczego przyznanego informacją z dnia 2 lipca 2019 r. na dziecko O. S., ograniczając wysokość tego świadczenia do kwoty 250,00 zł w okresie od 1 lipca 2019 r. do 31 maja 2021 r. Nadto organ odwoławczy wskazał, że w sytuacji gdy proces rozwodowy zostanie zakończy, a ww. postanowienie Sądu straci moc, czy też nastąpi inna istotna zmiana w sprawowaniu faktycznej opieki nad synem, skarżąca winna poinformować organ o tych okolicznościach, które w konsekwencji mogą mieć wpływ na prawo do przyznanego świadczenia wychowawczego i jego wysokość. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach A. S. zaskarżyła w całości decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zarzucając temu rozstrzygnięciu: sprzeczność ustaleń faktycznych sprawy z treścią zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego poprzez niewłaściwą wykładnię treści postanowienia Sądu Okręgowego w K. z dnia 10 sierpnia 2018 r., sygn. akt I C 1164/18, które wbrew ocenie organu nie ustanawia instytucji opieki naprzemiennej, a reguluje wyłącznie (tymczasowo) zakres pieczy nad małoletnim; obrazę prawa materialnego, a to art. 25 ust. 2 ustawy poprzez jego niewłaściwą wykładnię i w jej następstwie wadliwe ustalenie, że wypłacone skarżącej świadczenia wychowawcze mają - w rozumieniu ustawy - charakter świadczeń nienależnych i tym samym można uznać, że podlegają one zwrotowi. W uzasadnieniu skargi jej autorka podniosła w szczególności, że fakt tymczasowego uregulowania pieczy nad dzieckiem zapewniający jego ojcu prawo do szerokich, uregulowanych kontaktów z synem nie może być utożsamiany z instytucją prawa rodzinnego, jaką jest opieka naprzemienna. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując ustalenia i stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna, aczkolwiek nie z powodów w niej wskazanych. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o przedstawione powyżej kryteria wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżona decyzja, a także na podstawie art. 135 p.p.s.a., poprzedzającą ją decyzja organu pierwszej instancji podlegają uchyleniu. Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Kolegium utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji zmieniającą z mocą wsteczną wysokość świadczenia wychowawczego. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji stanowią przepisy przywołanej wyżej ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy, celem świadczenia wychowawczego jest pokrycie wydatków związanych z wychowaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Z kolei zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy, świadczenie wychowawcze przysługuje matce lub ojcu, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu matki albo ojca, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 2a ustawy. Jak natomiast stanowi art. 27 ust. 1 ustawy, organ właściwy oraz wojewoda mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić prawo do świadczenia wychowawczego, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna mająca wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego, członek rodziny nabył prawo do świadczenia wychowawczego w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie wychowawcze lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. wyrok WSA w Łodzi, z dnia 11 sierpnia 2021 r, II SA/Łd 361/21, lex nr 3216465 i tam: wyrok WSA w Warszawie z 16 stycznia 2018 r., I SA/Wa 1759/17; wyrok WSA w Bydgoszczy z 16 kwietnia 2019 r., II SA/Bd 70/19; wyrok NSA z 7 lutego 2018 r., I OSK 1894/17; wyrok NSA z 27 września 2017 r., I OSK 196/16; wyrok WSA w Lublinie z 18 października 2017 r., II SA/Lu 432/17; wyrok NSA z 15 czerwca 2020 r., I OSK 2390/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl) przyjmuje się, że wydawana na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy decyzja o zmianie lub uchyleniu decyzji przyznającej świadczenie wychowawcze ma charakter konstytutywny i powoduje zmianę bądź uchylenie dotychczasowych uprawnień podmiotu, co oznacza, że może ona wywierać wyłącznie skutki ex nunc, tj. skutki od chwili jej wydania na przyszłość (z mocą na przyszłość, od daty wydania decyzji). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 2842/17 (lex nr 2551040), analiza art. 27 ust. 1 ustawy w kontekście systemowym, a także celowościowym, nie daje podstaw do twierdzenia, że decyzja wydawana na podstawie tego przepisu może dotyczyć także zmiany lub uchylenia decyzji przyznającej świadczenie z mocą wsteczną. Tym samym w trybie art. 27 ustawy nie podlega uchyleniu lub zmianie prawo do świadczenia wychowawczego już wcześniej skonsumowane. Skoro więc decyzja taka kształtuje sytuację strony wyłącznie na przyszłość, to datą utraty prawa do świadczenia wychowawczego winna być data wydania decyzji przez organ pierwszej instancji. Uchylenie decyzji z mocą wsteczną i związane z tym pozbawienie strony prawa do wypłaconego już świadczenia, nastąpić może jedynie przy zastosowaniu instytucji świadczenia nienależnego pobranego, podlegającego zwrotowi (art. 25 ustawy). W realiach rozpoznawanej sprawie w utrzymanej przez Kolegium decyzji, organ pierwszej instancji działając wstecz, zmniejszył skarżącej wysokość świadczenia wychowawczego, powołując się na zmianę sytuacji rodzinnej wynikającą z wydanego przez Sąd Okręgowy w K. postanowienia z dnia 10 sierpnia 2018 r. w sprawie o sygn. akt I C 1164/18, zgodnie z którym Sąd zabezpieczył i ustalił, że w toku procesu o rozwód małoletni O. S. będzie przebywał naprzemiennie i pozostawał pod bezpośrednią pieczą tego rodzica, u którego będzie przebywał po jednym tygodniu u matki i jednym tygodniu u ojca. W ocenie Sądu, takie rozstrzygnięcie organów administracji orzekających w sprawie o prawie do świadczenia wychowawczego nie znajduje oparcia w przepisach ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci w zakresie, w jakim prawo to zostało już skonsumowane. W konsekwencji wadliwie organ pierwszej instancji zastosował art. 27 ust. 1 ustawy, orzekając decyzją z dnia [...] lutego 2021 r. o zmianie prawa do świadczenia wychowawczego przyznanego w dniu 2 lipca 2019 r. na okres od 1 lipca 2019 r. do 31 maja 2021 r. poprzez przyznanie tego prawa w ww. okresie w wysokości zmniejszonej o połowę. Uchybienia tego nie wyeliminował organ odwoławczy, stąd utrzymanie powyższej decyzji w mocy przez organ drugiej instancji nastąpiło z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W kontekście zarzutów skargi, wskazać należy na brzmienie art. 5 ust. 2a ustawy, że w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, kwotę świadczenia wychowawczego ustala się każdemu z rodziców w wysokości połowy kwoty przysługującego za dany miesiąc świadczenia wychowawczego. Brzmienie art. 5 ust. 2a ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz. U. z 2019 r. poz. 2407) jest jasne i nie wymaga interpretacji, wobec jednoznacznego stwierdzenia, że wyłącznym wymogiem podzielenia świadczenia wychowawczego na obydwojga rodziców jest legitymowanie się orzeczeniem sądu cywilnego ustanawiającym opiekę naprzemienną. Nie jest rolą organów administracji publicznej ani sądu administracyjnego ustalanie okoliczności związanych z pozostawaniem dziecka pod opieką naprzemienną (zob. wyrok NSA z dnia 20 lipca 2021 r., sygn. akt I OSK 395/21, lex nr 3207223), Nie może być wątpliwości, że wynikające wprost z orzeczenia sądu sprawowanie przez oboje rodziców na przemian, w regularnie powtarzających się, następujących po sobie równych odstępach czasu wyłącznej opieki nad dzieckiem, a z taką sytuacją mamy do czynienia w tej sprawie, jest ustanowieniem opieki naprzemiennej nad dzieckiem, skoro małoletni O. S. przebywał będzie naprzemiennie i pozostawał pod bezpośrednią pieczą tego rodzica, u którego będzie przebywał, po jednym tygodniu u matki i jednym tygodniu u ojca. Nie ma znaczenia w tym względzie to, czy takim orzeczeniem jest wyrok sądowy czy postanowienie sądowe wydane w postepowaniu zabezpieczającym. Orzeczeniem sądu, o jakim mowa w analizowanym przepisie, jest zarówno wyrok jak i postanowienie sądu. Z kolei zarzuty skargi dotyczące tego, czy pobrane świadczenie wychowawcze jest nienależnie pobranym, należy uznać za przedwczesne, albowiem nie ta kwestia była przedmiotem rozstrzygania w tej sprawie. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że decyzje organów obydwu instancji wydane zostały z obrazą przepisów prawa materialnego - art. 27 ust. 1 ustawy, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Stąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ zastosuje się do powyższej oceny prawnej i podejmie rozstrzygnięcie odpowiadające przepisom prawa.