II GW 56/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Urszula Wilk po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Burmistrza D. z dnia [...] sierpnia 2020 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem D. a Prezydentem W. w zakresie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych postanawia: wskazać Prezydenta W. jako organ właściwy do rozpoznania sprawy. UZASADNIENIE Wnioskiem z 22 lipca 2020 r. (data wpływu do NSA 11 sierpnia 2020 r.) Burmistrz D. wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, zaistniałego pomiędzy Burmistrzem D. a Prezydentem W., w przedmiocie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych dla S.I. (dalej: świadczeniobiorca, uczestnik). Z uzasadnienia wniosku wynika, że pismem z 21 maja 2020 r. NZOZ Szpital Powiatowy w D. Sp. z o.o. (dalej: Szpital) zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. (dalej: MOPS we W.) o potwierdzenie prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych dla S.I. PESEL [...] z tytułu udzielenia świadczeniobiorcy pomocy w trybie nagłym w Izbie Przyjęć Szpitala w dniu 5 maja 2020 r. We wniosku podano prawdopodobny ostatni adres świadczeniobiorcy: ul. R. [...], [...] W.. Działający w imieniu Prezydenta Miasta W. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej (MOPS) we W. podjął kroki w celu ustalenia miejsca zamieszkania oraz sytuacji materialno-bytowej świadczeniobiorcy. W toku postępowania ustalono, że S.I. nie przebywa i nie przebywał pod adresem wskazanym przez Szpital, tj. przy ul. R. [...] we W.. W związku z tym w dniu 27 maja 2020 r. wniosek Szpitala z 21 maja 2020 r. został przekazany do Zespołu ds. Osób Bezdomnych i Uchodźców MOPS we W.. W trakcie prowadzonych czynności ustalono w Urzędzie Miejskim W., że S.I. był zameldowany na pobyt czasowy, zgodnie ze swoją deklaracją, od 17 marca do 19 maja 2020 r. pod adresem ul. P. [...] we W.. Dyrektor MOPS we W. wskazał, że z uwagi na ograniczone możliwości wykonywania czynności przez pracowników socjalnych poza budynkiem MOPS, jak również ustanie okresu, na jaki świadczeniobiorca był zameldowany czasowo pod wskazanym adresem, a także podawanie przez niego innego adresu aktualnego zamieszkania, nie było podstaw do prowadzenia czynności wyjaśniających pod adresem przy ul. P. [...]. Dyrektor MOPS we W. podkreślił, że wcześniej świadczeniobiorca nie posiadał innego meldunku stałego lub czasowego na terenie Polski i do dnia przekazania wniosku organ nie uzyskał informacji o jego obecnym adresie. Organowi nie są również znane jego zamiary związane z pobytem w Polsce. Nie ma natomiast wątpliwości, że w chwili zdarzenia świadczeniobiorca nie przebywał we W.. W związku z powyższym, zawiadomieniem z 3 czerwca 2020 r., Dyrektor MOPS we W. uznał się za organ niewłaściwy do załatwienia sprawy z wniosku Szpitala o potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych dla S.I. i działając na podstawie art. 65 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej cyt. jako: k.p.a.) w zw. z art. 54 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 1507 ze zm., dalej cyt. jako: ustawa o świadczeniach) przekazał wniosek Szpitala Burmistrzowi D., uznając tym samym Burmistrza D., na podstawie art. 21 § 2 k.p.a. za organ właściwy, ze względu na miejsce zdarzenia, w sprawie wydania decyzji potwierdzającej prawo świadczeniobiorcy do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Działający w imieniu Burmistrza D. Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej (OPS) w D. wskazał, że z dokumentów przekazanych przez MOPS we W. wynika, że jedynym powodem uznania się przez ten organ za niewłaściwy w sprawie ustalenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych dla S.I. jest fakt braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. W ocenie Dyrektora OPS w D. MOPS we W. nie przeprowadził dowodów służących ustaleniu wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie dla prawidłowego rozeznania sprawy, nie zlokalizował centrum życiowego S.I., nie dołożył staranności i nie wykorzystał wszelkich możliwych źródeł informacji oraz nie podjął niezbędnych kroków w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co uniemożliwiło podjęcie decyzji przyznającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej. Dyrektor OPS w D. wskazał, że sam fakt, że S.I. nie zamieszkuje pod wskazanym przez Szpital adresem, nie przesądza o tym, że ww. nie zamieszkuje we W. i nie jest to wystarczający powód, by uznać się za organ niewłaściwy do rozpatrzenia powyższej sprawy. Ponadto MOPS we W. nie zweryfikował czy świadczeniobiorca nie przebywa w miejscu ostatniego czasowego meldunku tj. we W., ul. P. [...], który upłynął w dniu 19 maja 2020 r., czyli po tym jak udzielono świadczeń opieki zdrowotnej. Dyrektor OPS w D. wskazał, że S.I. nie posiada zameldowania w D. i nieznane jest jego miejsce pobytu, ani centrum aktywności życiowej, natomiast był on ostatnio zameldowany na pobyt czasowy we W. przy ul. P. [...], a podczas przyjęcia do Szpitala podał, jako adres zamieszkania, ul. R. [...], W. Ten fakt, w ocenie Dyrektora OPS w D. pozwala sądzić, iż to właśnie W. jest miejscem zamieszkania świadczeniobiorcy i tam koncentrują się jego sprawy życiowe. W tych okolicznościach działający w imieniu Burmistrza D. Dyrektor OPS w D. wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość i wskazanie Prezydenta W. jako organu właściwego do potwierdzenia prawa S.I. do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. W odpowiedzi na wniosek działający w imieniu Prezydenta W. Dyrektor MOPS we W. wniósł o wskazanie Burmistrza D. jako organu właściwego w przedmiocie potwierdzenia prawa S.I. do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Organ wskazał, że prowadząc postępowanie ustalił, że S.I. był czasowo – zgodnie z deklaracją na 2 miesiące – zameldowany na terenie W., natomiast obecnie nie jest znane jego miejsce pobytu, centrum jego aktywności życiowej oraz nie posiada on aktualnego miejsca zameldowania. W ocenie Dyrektora MOPS we W. nie sposób zatem zlokalizować centrum życiowego świadczeniobiorcy na terenie W.. W uzasadnieniu organ wskazał również na treść art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1025 ze zm., dalej cyt. jako: k.c.), zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W ocenie Dyrektora MOPS we W. w rozpoznawanej sprawie z uwagi na to, że nie można stwierdzić w jakim miejscu S.I. miał centrum spraw życiowych oraz ustalić jego miejsca zamieszkania w rozumieniu art. 25 k.c., organem właściwym do rozpoznania sprawy jest organ właściwy ze względu na miejsce, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania w sprawie, zgodnie z art. 21 § 2 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej cyt. jako: p.p.s.a.) w zw. z art. 4 tej ustawy, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w powyższych przepisach, należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W rozpoznawanej sprawie zaistniały spór o właściwość między Burmistrzem D. a Prezydentem W. jest sporem negatywnym, żaden z pozostających w sporze organów nie uznaje się bowiem za właściwy do rozpoznania wniosku placówki medycznej o potwierdzenie prawa S.I. do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Rozstrzygnięcie sporu w rozpoznawanej sprawie dotyczy ustalenia, który z organów pozostających w sporze jest właściwy do wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej na podstawie art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach. Zgodnie z tym przepisem, dokumentem potwierdzającym prawo do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2, jest decyzja wójta (burmistrza, prezydenta) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, potwierdzająca to prawo. Kwestia ustalenia organu właściwego do wydania decyzji określonej w przywołanym przepisie była już wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. postanowienia NSA: z 27 lipca 2020 r., sygn. akt II GW 13/20; z 25 stycznia 2019 r., sygn. akt II GW 40/18; z 26 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GW 6/18; z 19 grudnia 2017 r., sygn. akt II GW 65/17; z 26 września 2017 r. sygn. akt II GW 25/17; te i kolejne cytowane orzeczenia dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skład orzekający w rozpoznawanej sprawie podziela wyrażany już w orzecznictwie pogląd, że art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach stanowi lex specialis w stosunku do przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, nie reguluje jednakże kwestii właściwości organu w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. W tej materii, wbrew stanowisku Dyrektora OPS w D., brak też możliwości zastosowania ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1508, ze zm., dalej cyt. jako: ustawa o pomocy społecznej), w szczególności jej art. 101 ust. 1 i 2, zgodnie z którym właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1), a w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). Wprawdzie ustawa o świadczeniach przewiduje w art. 54 ust. 3 pkt 3, że decyzję, o której mowa w ust. 1, wydaje się m. in. po stwierdzeniu spełniania kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ustawy o pomocy społecznej, to jednak treść tej regulacji nie pozwala uznać, że przytoczony przepis odsyła do ustawy o pomocy społecznej także co do ustalania właściwości organu. Należy natomiast podzielić stanowisko wyrażane już wielokrotnie w orzecznictwie, że w sytuacji, gdy na podstawie przepisów szczególnych nie można wskazać organu właściwego do rozpatrzenia sprawy, subsydiarnie zastosowanie muszą znaleźć zasady zawarte w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, regulujące ogólne zasady ustalania właściwości miejscowej organu administracji publicznej. Stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jest bowiem wyłączone tylko w takim zakresie, w jakim przepisy szczególne zawierają odmienne uregulowania. Skoro zatem art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach nie pozwala na określenie właściwości organu w przypadku braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy i brak w tej kwestii także innych przepisów szczególnych, to ustalanie właściwości miejscowej organu następuje z uwzględnieniem regulacji zawartych w art. 21 § 1 i 2 k.p.a. (por. m.in. postanowienia NSA: z 19 marca 2019 r., sygn. akt II GW 43/18; z 2 czerwca 2017 r., sygn. akt II GW 12/17). Zgodnie z art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a., właściwość miejscową organu administracji publicznej ustala się według miejsca zamieszkania (siedziby) w kraju, w braku miejsca zamieszkania w kraju - według miejsca pobytu strony lub jednej ze stron, a jeśli nie ma w kraju miejsca zamieszkania (siedziby) lub pobytu – według ostatniego miejsca zamieszkania (siedziby) lub pobytu w kraju. Brzmienie przepisu wskazuje zatem, że według ogólnej zasady, ustalenia organu właściwego miejscowo do załatwienia sprawy dokonuje się według miejsca zamieszkania strony lub ewentualnie według miejsca jej pobytu. Dopiero w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszania lub pobytu strony, organ właściwy miejscowo określa się według ostatniego miejsca zamieszkania lub ostatniego miejsca pobytu. Z kolei według art. 21 § 2 k.p.a., jeżeli nie można ustalić właściwości miejscowej w sposób wskazany w § 1, sprawa należy do organu właściwego dla miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania, albo w razie braku ustalenia takiego miejsca – do organu właściwego dla obszaru dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego do ustalenia właściwości miejscowej organu w sprawie potwierdzenia prawa do świadczenia opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych w rozpoznawanej sprawie, w pierwszym rzędzie należało rozważyć możliwość zastosowania art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. Trzeba przy tym mieć na względzie, że treść regulacji szczególnej w stosunku do unormowań k.p.a., zawartej w art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, wskazuje jednoznacznie, że wolą ustawodawcy było powiązanie właściwości miejscowej organu z miejscem zamieszkania świadczeniobiorcy, nie zaś – jak przewiduje art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. – ewentualnie także z miejscem jego pobytu. Przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego ani przepisy ustawy o świadczeniach nie definiują pojęcia "miejsca zamieszkania". W konsekwencji przy ustaleniu miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy zasadne jest posiłkowanie się treścią art. 25 k.c., zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W świetle tego przepisu o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli (nie jest czynnością prawną). Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającego na ześrodkowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości. Tak rozumiane zamieszkanie nie sprowadza się zatem do zameldowania, choć w praktyce fakt meldunku w istocie stanowi dowód potwierdzający, że dana osoba przebywa w danej miejscowości z zamiarem pobytu. W myśl bowiem art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1397 ze zm.) pobytem stałym jest zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania, pobytem zaś czasowym jest przebywanie bez zamiaru zmiany miejsca pobytu stałego w innej miejscowości pod oznaczonym adresem lub w tej samej miejscowości, lecz pod innym adresem. Odnosząc powyższe ustalenia do rozpoznawanej sprawy należy uznać, że wobec niemożliwości ustalenia właściwości miejscowej według aktualnego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, zastosowanie znajduje zasada ustalenia tej właściwości według jego ostatniego miejsca zamieszkania. Skład orzekający w rozpoznawanej sprawie podziela bowiem wyrażany w orzecznictwie pogląd, że w braku miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, organ właściwy do wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych ustala się według ostatniego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy (por. np. postanowienia NSA: z 19 marca 2019 r., sygn. akt II GW 43/18; z 2 czerwca 2017 r., sygn. akt II GW 12/17; z 13 czerwca 2017 r., sygn. akt II GW 6/17; z 28 września 2017 r., sygn. akt II GW 33/17; z 14 listopada 2017 r., sygn. akt II GW 36/17). W świetle dotychczasowych rozważań oznacza to, że w okolicznościach tej sprawy organem właściwym do wydania decyzji w przedmiocie potwierdzenia prawa świadczeniobiorcy S.I. do świadczeń opieki zdrowotnej jest Prezydent W. – jako organ właściwy ze względu na ustalone w sprawie jego ostatnie miejsce zamieszkania (jak też i zameldowania). Za przyjęciem takiego rozstrzygnięcia przemawia fakt, że jak wynika z pisma Dyrektora MOPS we W. z 3 czerwca 2020 r., świadczeniobiorca – poza adresem we W. przy ul. P. [...] – nie posiadał innego miejsca zameldowania czasowego lub stałego na terenie Polski. Potwierdził to też Dyrektor OPS w D. wskazując, że S.I. nie posiada zameldowania w D. i nieznane jest jego miejsce pobytu, ani centrum aktywności życiowej, natomiast był on ostatnio zameldowany na pobyt czasowy we W. przy ul. P. [...], a podczas przyjęcia do Szpitala podał, jako adres zamieszkania, W. ul. R. [...]. Wbrew opinii MOPS we W., z podnoszonej przez niego okoliczności faktycznej nieprzebywania świadczeniobiorcy pod adresem podanym w Szpitalu, tj. ul. R. [...] we W. (co wynika z dołączonej do akt nadesłanych przy wniosku adnotacji urzędowej z 27 maja 2020 r. sporządzonej przez pracowników socjalnych MOPS) i jednocześnie nieprzeprowadzenia jakichkolwiek czynności na miejscu zameldowania czasowego świadczeniobiorcy przy ul. P. [...], nie sposób wyciągnąć wniosku, że W. przestał być centrum spraw życiowych świadczeniobiorcy. Skoro zatem ostatnim ustalonym miejscem zamieszkania świadczeniobiorcy był W., organem właściwym do potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych dla S.I. jest Prezydent W.. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.