I OSK 1601/07

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.), Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska, Sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w Kaliszu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 czerwca 2007r. sygn. akt III SA/Po 448/07 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Ostrzeszowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] października 2006r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] października 2006r. nr [...] UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 26 czerwca 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę Prokuratora Rejonowego w Ostrzeszowie wniesioną na decyzję Samorządowego Kolegium odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] października 2006 r. uchylającą decyzją organu I instancji i umarzającą postępowanie w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej. Do wydania tej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. wydaną na podstawie przepisów art. 145, 146 i 148 ust. 1–3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) a także powołanych w decyzji przepisów Ordynacji podatkowej Wójt Gminy Doruchów ustalił z urzędu Z. i R. W. opłatę adiacencką w wysokości 1065,50 zł z tytułu wzrostu wartości ich nieruchomości położonej w D. przy ul. Z., oznaczonej jako działka nr [...], będącego następstwem stworzenia warunków do podłączenia tej nieruchomości do nowo wybudowanej kanalizacji sanitarnej z przyłączami. Wzrost wartości nieruchomości organ ustalił na podstawie operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego J.M. na kwotę 2131 zł a stawkę opłaty adiacenckiej na 50% tej kwoty, zgodnie zuchwałą Rady Gminy Doruchów nr XXXVI 11/183/98 z dnia 19 czerwca 1998 r. w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej. Odwołanie od tej decyzji wnieśli Z. i R.W. W następstwie rozpoznania tego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu, decyzją z dnia [...] października 2006 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie organu I instancji. Uzasadniając tę decyzję organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Z akt sprawy wynika, iż kanalizacja sanitarna z przykanalikami oraz kanalizacja ściekowa z niezbędnymi urządzeniami została ukończona na ulicy Z. w D. do 15 lipca 2003 r. i w tym dniu nastąpił jej końcowy odbiór i przekazanie do eksploatacji. Trzyletni termin do wymierzenia opłaty adiacenckiej należy liczyć, zdaniem SKO, od tej daty i upływał on z dniem 15 lipca 2006 r. Organ stwierdził, iż termin do wniesienia tej opłaty będzie zachowany pod warunkiem, gdy do wskazanej daty zostanie wymierzona ostateczna decyzja, a więc taka, od której nie służy odwołanie w toku instancji. Decyzja Wójta Gminy ustalająca odwołującym się opłatę adiacencką została wydana w dniu [...] lipca 2006 r. i doręczona stronom w dniu 12 lipca 2006 r. Wobec złożenia przez małżonków W. odwołania nie stała się ona jednak decyzją ostateczną do dnia 15 lipca 2006 r. i w tej sytuacji jej wymierzenie po tej dacie było już niemożliwe. Z tego względu organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił decyzję organu I instancji i umorzył prowadzone przez ten organ postępowanie. Skargę od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Prokurator Rejonowy w Ostrzeszowie, zarzucając naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a. oraz art. 145 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 26 czerwca 2007 r. skargę tę oddalił. Sąd w pełni podzielił zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wykładnię przepisu art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami i stwierdził, że ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić tylko wówczas, jeżeli przed upływem 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej zostanie wydana ostateczna decyzja o wymierzeniu takiej opłaty. Z bezspornych okoliczności rozpoznawanej sprawy wynika, że we wskazanym terminie została wprawdzie wydana decyzja organu I instancji, lecz nie stała się ona decyzją ostateczną, gdyż w ustawowym terminie, w dniu 24 lipca 2006 r., strona wniosła od niej odwołanie. Organ odwoławczy miał obowiązek fakt ten uwzględnić a wydana przez ten organ decyzja nie naruszyła prawa, w szczególności art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że przyjęta wyżej wykładnia przepisu art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest utrwalona w orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie i powołał się na orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodka Zamiejscowego w Poznaniu z dnia 19 lipca 2001 r., sygn. akt II SA/Po 738/00; z dnia 4 września 2001 r. sygn. akt II SA/Po 779/00; z dnia 5 lipca 2001 r., sygn. akt II SA/Po 589/00 i inne, a także na pogląd zawarty w Komentarzu do ustawy o gospodarce nieruchomościami, pod red. G. Bieńka, Wyd. Zachodnie Centrum Organizacji – Zielona Góra 2000, str. 212. Wymieniony wyrok zaskarżył w całości skargą kasacyjną Prokurator Okręgowy w Kaliszu. Zarzucił mu naruszenie przepisu art. 145 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przez wadliwą wykładnię tego przepisu i przyjęcie, iż o zachowaniu trzyletniego terminu do ustalenia opłaty adiacenckiej decyduje data wydania ostatecznej decyzji w sprawie, podczas gdy termin ten określa końcową datę, w której decyzja taka może być wydana przez organ I instancji. Skarżący zarzucił nadto obrazę art. 145 § 1 i art. 151 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., w związku z art. 138 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a. przez oddalenie skargi, skutkiem czego było pozostawienie w obrocie prawnym wadliwej decyzji administracyjnej. W związku z tym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Uzasadniając postawiony zarzut obrazy prawa materialnego skarżący powołał się na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2000 r. (sygn. I SA 1684/99, Lex 55738), z dnia 17 września 2003 r. (sygn. I SA 3451/01, Lex 149463), z dnia 13 grudnia 2001 r. (I SA 1278, Lex 80650), z dnia 14 czerwca 2000 r. (sygn. SA/Bk 1701/99, publ. ONSA 2001, nr 3, poz. 135) a także na pogląd zawarty w Komentarzu do ustawy o gospodarce nieruchomościami, pod. red. G. Bieńka, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2005, s. 457. Stwierdził też, że przyjęta w zaskarżonym wyroku wykładnia tego przepisu prowadziłaby do faktycznego skrócenia ustawowego terminu 3 lat i do możliwości różnego traktowania podmiotów znajdujących się w takiej samej sytuacji w zależności tylko od tego, czy wnoszą oni odwołania, czy nie korzystają z tego środka procesowego. Rozpoznając wymienioną skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w sprawie wyłoniło się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości. Sąd wskazał, że istnieje wątpliwość co do końca terminu z art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w aspekcie możliwości wydania w tym terminie decyzji ustalającej opłatę adiacencka. W kwestii tej w dalszym ciągu istnieje rozbieżność w orzecznictwie sądowym. I tak – oprócz wymienionych wyżej wyroków – Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 czerwca 2006 r., sygn. I OSK 1023/05 uznał, iż termin przewidziany w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest terminem z zakresu prawa materialnego, co oznacza, że przed jego upływem opłata adiacencka powinna być ustalona decyzją ostateczną. Stanowisko to jest sprzeczne z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 maja 2007 r., sygn. II SA/Gd 161/07 (publ. ONSAiWSA 2008, nr 4, poz. 68), Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 września 2008 r., sygn. I OSK 1328/07 i wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 czerwca 2007 r. sygn. I SA/Wa 146/07 (Lex nr 339995). W wyrokach tych wyrażono pogląd, że termin z art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest zachowany, jeżeli przed jego upływem zostanie ogłoszona lub doręczona decyzja organu I instancji w tym przedmiocie. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 187 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.), przedstawił składowi siedmiu sędziów NSA do rozstrzygnięcia następujące zagadnienie prawne budzące istotne wątpliwości: "czy trzyletni termin, o którym mowa w art. 145 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) jest zachowany, gdy przed jego upływem zostanie wydana, wysłana czy doręczona stronie decyzja organu pierwszej instancji, czy organu drugiej instancji w przedmiocie opłaty adiacenckiej?" Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów uchwałą z dnia 27 lipca 2009 r. (sygn. I OPS 4/09) stwierdził, że "trzyletni termin, o którym mowa w art. 145 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami dotyczy rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej". Uchwała ta jest, zgodnie z przepisem art. 187 § 2 p.p.s.a., wiążąca w rozpoznawanej sprawie. W tej sytuacji należy za trafny uznać podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponieważ w sprawie nie stwierdzono naruszeń przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zarówno zaskarżony wyrok jak i decyzję organu odwoławczego.